В последнее время в различных периодических изданиях появилось немало статей, разъясняющих функционирование системы защиты прав человека в соответствии с Европейской конвенцией о защите прав человека и основных свобод. Большинство публикаций представляет действующий механизм как некий идеал, лишенный каких-либо недостатков и несовершенств. Мало кто сейчас вспоминает о том, что о необходимости реформирования страсбургских контрольных органов эксперты начали активно говорить еще в начале 80-х годов. Нельзя сказать, что предпринимаемые изменения решат все ныне существующие проблемы. Вместе с тем не стоит и принижать их значение.
В настоящей статье предпринята попытка проанализировать основные аспекты реформы и дать им объективную оценку.
1. Необходимость реформы
Как справедливо отмечает М. Л. Энтин, «80-е годы стали для контрольного механизма Совета Европы порой зрелости. Он заработал в полную мощь. Выросли его авторитет и влияние. Он превратился в важный фактор интеграции правовых и социальных систем стран – участниц Европейской конвенции»1. С этим нельзя не согласиться. Однако успех страсбургского контрольного механизма одновременно выявил и существенные его недостатки, подтвердив тем самым необходимость его реформирования.
По словам Р. Макдональда, Ф. Матшера и X. Петзольда, «система, созданная по Конвенции, со всей очевидностью демонстрирует слабости, причины которых можно отследить к тем компромиссам, которые были необходимы при составлении Конвенции в конце сороковых годов»2. Контрольный механизм, предусмотренный Конвенцией, носит откровенно половинчатый характер. Возложение функций по контролю за соблюдением государствами-членами своих обязательств по договору сразу на 4 органа (Европейский суд по правам человека, Европейская комиссия по правам человека, Комитет министров Совета Европы, Генеральный секретарь Совета Европы) с неизбежностью привело к созданию весьма громоздкого и неповоротливого механизма. При этом следует еще раз напомнить о том, что одни органы (Суд) выполняют чисто судебные функции, другие (Комиссия и Комитет министров) – квазисудебные, а также политические. Вместе с тем не следует забывать и о том, что в те годы создание иной системы было просто невозможно, а нынешняя является в значительной степени итогом достигнутого компромисса. «Страны региона выбрали не оптимальный вариант, а тот, на который они были готовы в то время пойти»3.
Одна из главных причин необходимости реформирования контрольного механизма – это увеличение числа и сложности дел. Весь процесс разбирательства – от поступления жалобы в Европейскую комиссию до судебного решения по существу – занимает довольно много времени. Учитывая также то, что основным поставщиком дел в Европейский суд является Комиссия, остается лишь сожалеть о том, что в нынешних условиях последняя просто не в состоянии справиться с собственным объемом работы. К примеру, по состоянию на конец января 1994 года Комиссия даже не приступала к рассмотрению 1487 жалоб из общего числа поступивших в ее адрес4. Кроме того, «бремя тяжести, которое ложится на Комиссию и Суд, постоянно возрастает, хотя они и не являются органами, которые действуют в режиме полного рабочего времени»5.
Другой веской причиной для реформы системы контрольных механизмов Конвенции является полноправное участие все большего числа стран Центральной и Восточной Европы в работе системы6. Реальностью функционирования Совета Европы служит тот факт, что принятие в организацию новых членов автоматически влечет за собой их присоединение к Европейской конвенции. Учитывая в целом неблагоприятную ситуацию с правами человека в странах с тоталитарным прошлым, можно ожидать нового потока индивидуальных петиций в страсбургские контрольные органы. С принятием в самом конце 1996 года в Совет Европы Хорватии общее число членов организации достигло 40. Контрольный же механизм, разрабатывавшийся в конце 40-х годов нашего столетия, задумывался для 10-12 стран. Очевидно, что рост количества государств-членов неизбежно вызывает необходимость реформы.
Из всего сказанного следует сделать вывод о том, что контрольный механизм Европейской конвенции, каковы бы ни были его заслуги в прошлом, требует упрощения и приведения его в соответствие с велениями времени. Не вызывает сомнений и тот факт, что страсбургская система стала «жертвой своего собственного успеха»7. Следовательно, необходима срочная радикальная реформа механизма с созданием сильного и эффективного постоянно действующего судебного контрольного механизма. «Реформа системы контрольных механизмов Конвенции стала делом, не терпящим отлагательств»8.
2. История вопроса
Впервые идея о слиянии Европейской комиссии по правам человека и Европейского суда по правам человека в один орган прозвучала в июле 1982 года в ходе восьмого заседания Комитета экспертов по улучшению процедур защиты прав человека. Однако на высоком политическом уровне идея о слиянии была высказана лишь в марте 1985 года на Межминистерской конференции по правам человека в Вене в связи с докладом на эту тему, подготовленным делегацией Швейцарии9.
В дальнейшем идея о слиянии детально обсуждалась в соответствующих структурах Совета Европы. Однако в 1990 году Голландия и Швеция предложили новый, иной подход в решении вопроса о повышении эффективности контрольного механизма. Это предложение двух стран заключалось в том, чтобы сохранить существующую структуру Комиссии и Суда, внеся при этом определенные изменения в их функции. По их мнению, решению Европейской комиссии о том, было ли допущено нарушение Европейской конвенции, следовало придать юридически обязывающий характер для сторон (в случае подачи частных жалоб). Как частные лица, так и государства в качестве сторон в деле получали право обращаться с апелляцией в Европейский суд по правам человека. Суд же, если по его мнению дело не заслуживало повторного рассмотрения, в апелляции мог отказать. Достоинство предлагавшихся изменений заключалось в том, что наиболее важные дела, затрагивающие в том числе фундаментальные вопросы толкования Конвенции, рассматривались бы дважды. В то же время данная система имела ряд существенных недостатков. Сроки рассмотрения дел не сокращались, а при определенных условиях могли и увеличиться. Создание системы рассмотрения дел двумя европейскими инстанциями могло бы «полностью исказить дух и философию установленной Конвенцией системы»10.
На протяжении нескольких лет эксперты Совета Европы не были уверены в том, на базе каких именно предложений следует строить концепцию реформы.
В ноябре 1991 года Комитет министров объявил наиболее приоритетной задачей ускорение работы по реформированию контрольного механизма, учрежденного Конвенцией11. В своей рекомендации 1194 (1992 г.) «О реформе контрольного механизма Европейской конвенции о правах человека» Парламентская ассамблея Совета Европы выразила убеждение в том, что «реформу контрольного механизма... далее откладывать нельзя»12. Одновременно Парламентская ассамблея рекомендовала Комитету министров Совета Европы:
«1. Предпринять необходимые шаги для безотлагательной реформы контрольного механизма Европейской конвенции о правах человека.
2. При этом отдать явное предпочтение предложению о создании единого постоянно действующего Суда взамен существующих Комиссии и Суда.
3. Воздержаться от принятия временного решения, которое способно отложить необходимую реформу»13.
В том же году Комитет министров Совета Европы подтвердил то значение, которое он придает насущной проблеме реформы, и, отметив также вышеуказанную рекомендацию Парламентской ассамблеи, согласился с тем, что поиск скорейшего решения этой проблемы должен занимать важное место среди первоочередных задач организации. Одновременно Комитет отметил, что необходимо как можно скорее принять политическое решение14. Несмотря на все старания, текст протокола не был подготовлен, как планировалось, к встрече глав государств и правительств Совета Европы, состоявшейся 8 и 9 октября 1993 года в Вене.
После консультаций с Европейской комиссией, Европейским судом и Парламентской ассамблеей текст протокола наконец удалось подготовить к 20 апреля 1994 года, а 11 мая того же года он был открыт для подписания. По состоянию на февраль 1997 года для вступления Протокола № 11 в силу недоставало трех ратификаций.
3. Суть создаваемого
по Протоколу № 11 механизма
Протокол №11 заменяет нынешние статьи 19-56 Конвенции, а также Протокол № 2. Главным изменением Протокола № 11 является упразднение Комиссии и Суда и создание на их основе единого Европейского суда по правам человека. Кроме этого, предполагается внести еще ряд изменений, имеющих целью улучшение функционирования контрольного механизма. В частности, право частных лиц подавать жалобы перестает иметь факультативный характер. (Вместе с тем остается в силе факультативная юрисдикция Суда в отношении жалоб частных лиц, проживающих на территории, за международные отношения которых государства-участники Конвенции несут ответственность.) Таким образом, впервые в практике международных судебных органов частные лица автоматически получают туда прямой доступ. Комитет министров Совета Европы теряет свое право в соответствии с нынешней статьей 32 принимать решения о том, имели ли место нарушения Конвенции. Вместе с тем за ним остается весьма важное полномочие осуществлять надзор за выполнением решений Европейского суда.
Согласно новой статье 27 «для рассмотрения переданных ему дел Суд образует комитеты в составе трех судей, Палаты в составе семи судей и Большую Палату в составе семнадцати судей»15. В полномочия пленарных заседаний Суда входит избрание Председателя Суда и одного или двух его заместителей; образование Палат Суда; избрание Председателей Палат Суда; принятие Правил процедуры Суда; избрание Руководителя канцелярии и одного или нескольких его заместителей (новая статья 26)16. Таким образом, на пленарных заседаниях дела заслушиваться не будут. Новый Суд будет обладать правом решать любые вопросы, относящиеся к вопросу о приемлемости петиций, а также рассматривать дела по существу. То есть новый Суд будет выполнять все те функции, что ныне принадлежат Комиссии и Суду, а также и Комитету министров (в отношении полномочий последнего по нынешней статье 32 Конвенции).
Процедура рассмотрения петиций в соответствии с новой системой будет заключаться в следующем. После регистрации петиции Палата назначает по ней судью-докладчика. Затем петиция будет рассмотрена Комитетом в составе трех судей, включая судью-докладчика. Комитет может единогласно объявить индивидуальную жалобу неприемлемой или вычеркнуть ее из списка подлежащих рассмотрению дел, «если такое решение может быть принято без дополнительного изучения жалобы»17. Если такое решение не принято Комитетом, петиция передается Палате, которая решает как вопрос о приемлемости петиции, так и дело по существу. Все решения по межгосударственным жалобам принимаются Палатой. Решение о приемлемости выносится отдельно, если Суд не решит иначе. Решения о приемлемости или неприемлемости жалоб должны быть мотивированными. Как и при нынешней системе, в случае признания жалобы приемлемой Суд продолжит рассмотрение дела и одновременно «предоставляет свои услуги заинтересованным сторонам с целью обеспечения дружественного урегулирования дела на основе прав человека, как они определены в... Конвенции и Протоколах к ней»18. Для создания условий, благоприятствующих достижению дружественного урегулирования, Протокол особо предусматривает, что процедура его согласования должна носить конфиденциальный характер.
В любой момент до вынесения собственного постановления Палата может при определенных условиях «уступить юрисдикцию в пользу Большой Палаты, если ни одна из сторон не возражает против этого»19. В частности, такое может произойти, если находящееся на рассмотрении Палаты дело «поднимает серьезный вопрос, касающийся толкования Конвенции или Протоколов к ней, или если решение вопроса может войти в противоречие с ранее вынесенным Судом постановлением»20.
В Протоколе предусматривается возможность повторного слушания дела Большой Палатой. «В течение трех месяцев с даты вынесения Палатой постановления любая из сторон в деле в исключительных случаях может подавать прошение о его направлении на рассмотрение Большой Палатой»21. Такое прошение будет изучено Комитетом в составе пяти судей Большой Палаты и принято, «если дело поднимает серьезный вопрос, касающийся толкования или применения... Конвенции или других Протоколов к ней, или другой серьезный вопрос общего характера»22.
Согласно Пояснительной записке к Протоколу №11, речь идет о серьезном вопросе, касающемся толкования Конвенции, когда: а) решается важный вопрос, по которому ранее Суд не принимал никакого решения; б) решение важно для рассмотрения дел в будущем, а также для развития прецедентного права Суда; в) рассматриваемое решение не соответствует ранее принятому Судом решению. Речь идет о серьезном вопросе, касающемся применения Конвенции, когда постановление Суда вызывает необходимость внесения серьезных изменений в национальное право или административную практику государств-участников, но вместе с тем не возникает вопрос о толковании Конвенции. «Серьезный вопрос общего характера должен затрагивать существенную политическую проблему или важный вопрос, относящийся к линии поведения»23.
Постановления Большой Палаты являются окончательными. Решение же «любой из Палат становится окончательным: а) если стороны заявляют, что не будут обращаться с прошением о направлении дела в Большую Палату; или b) через три месяца после вынесения постановления отсутствует прошение о направлении дела в Большую Палату; или с) если Комитет Большой Палаты отклоняет прошение о направлении дела»24 на повторное рассмотрение. Как уже указывалось, надзор за исполнением окончательных постановлений Суда осуществляет Комитет министров. Судей нового Суда также избирает Парламентская ассамблея, однако теперь их общее количество должно соответствовать числу государств – участников Конвенции. Полномочия судей имеют «постоянный характер»25. В отличие от нынешнего девятилетнего срока пребывания в должности теперь судьи будут избираться сроком на шесть лет. Новеллой в праве Европейской конвенции является новая статья 24, допускающая, что судья может быть отстранен от должности, «когда прочие судьи большинством в две трети голосов принимают решение о том, что он перестает соответствовать предъявляемым требованиям»26. Отменяется правило нынешней статьи 38 о том, что «в состав Суда не должно входить более одного гражданина от одного и того же государства»27. Таким образом, небольшим государствам больше не придется искать кандидатов в странах, не являющихся участниками Конвенции. Также новым положением следует считать введение возрастного ограничения: согласно части 6 новой статьи 23 «срок полномочий членов Суда истекает по достижении ими 70 лет»28. Создаваемый в соответствии с Протоколом № 11 новый Суд будет пользоваться услугами собственной канцелярии и референтов. Статья 5 Протокола № 11 подробно регламентирует судьбу тех жалоб, которые на момент его вступления в силу еще не рассмотрены. В частности, жалобы, находящиеся на рассмотрении Комиссии, по которым на вышеуказанный момент еще не принято решение о приемлемости, будут рассматриваться новым Судом в соответствии с положениями Протокола № 11. Жалобами, по которым решения о приемлемости на дату вступления в силу Протокола вынесены, продолжают заниматься члены Комиссии в течение одного года после этого. Любые дела, рассмотрение которых в течение вышеупомянутого периода завершено не было, передаются Суду, который рассматривает их в качестве приемлемых в соответствии с положениями анализируемого Протокола.
Дела, находящиеся на рассмотрении Суда, по которым на дату вступления в силу Протокола № 11 решение принято не было, передаются Большой Палате Суда, которая должна будет рассмотреть их в соответствии с положениями Протокола.
Разбирательство дел, находящихся на рассмотрении Комитета министров, по которым на дату вступления в силу Протокола № 11 решение согласно положениям статьи 32 Конвенции принято не было, завершается Комитетом министров в соответствии с положениями упомянутой статьи.
4. Достоинства и недостатки
реформы
Как справедливо отмечает Йене Меер-Ладевиг, создание контрольного механизма с единым Судом «является единственной моделью... способной разрешить существующие трудности и гарантировать защиту прав человека по Конвенции надлежащим образом в судебном порядке и при разумных расходах»29. Однако даже осознание важности описанных изменений не позволит выдержать сроки запуска нового контрольного механизма, намеченные Комитетом по правовым вопросам и правам человека:
– «1994 год: ратификация Протокола всеми государствами – участниками Конвенции;
– 1995 год: вступление в силу Протокола и выборы судей нового единого Суда»30.
Новая система контрольного механизма должна решить три основные задачи:
– сделать механизм более доступным для отдельных лиц;
– ускорить применение процедур;
– повысить эффективность работы31.
Не вызывает сомнений тот факт, что Протокол № 11 вносит ряд улучшений в существующий контрольный механизм.
Во-первых, право петиции частных лиц становится обязательным для всех государств. Отныне не надо будет ждать особого заявления государств-участников по этому вопросу.
Во-вторых, функции Комитета министров будут ограничены осуществлением надзора за исполнением решений Суда. Данное изменение увеличит доверие к контрольному механизму как к судебной системе, при которой решения не принимаются политическими органами.
В-третьих, «в интересах надлежащего отправления правосудия Председатель Суда может пригласить любую Высокую Договаривающуюся Сторону, не являющуюся стороной в деле, или любое заинтересованное лицо, не являющееся заявителем, представить письменные замечания или принять участие в слушаниях»32. Таким образом, Протокол вводит в практику Суда такое явление, как amicus curiae, что повышает демократичность и объективность процедуры разбирательства.
В-четвертых, уменьшение численного состава Палат с девяти судей (по Протоколу № 8) до семи позволит одновременно заседать большему количеству Палат, что увеличит «пропускную способность» Суда и ускорит прохождение дел через новый орган.
В-пятых, новая система будет более открытой и транспарентной. Одновременно новая система таит в себе и откровенные недостатки. Наличие изначально двух различных точек зрения по вопросу о параметрах реформы привело к тому, что в тексте Конвенции появится новая статья 43, допускающая пересмотр ранее принятого судом решения. Такая ситуация не имеет аналогов в практике международных судебных органов. Существует реальная опасность того, что государства будут прибегать к данной процедуре из тактических соображений в случае принятия Палатой Суда неблагоприятного для себя решения. А это, в свою очередь, может привести к абсолютно ненужным задержкам в рассмотрении дел, что идет откровенно вразрез с одной из основных целей предпринимаемой реформы – сокращение сроков судебного разбирательства в рамках европейской региональной системы. Вызывает сомнение также целесообразность части 4 новой статьи 35, допускающей право Суда на любой стадии разбирательства отклонить жалобу, которую он может счесть неприемлемой. В рассматриваемом тексте, кроме всего прочего, отсутствует процедурная гарантия, содержащаяся в первом абзаце нынешней статьи 29, требующей квалифицированного большинства для принятия подобного решения. Таким образом, новый Суд унаследует от старого контрольного механизма даже еще в худшей форме один из элементов, за который нынешняя система подвергается порой справедливой критике.
Принцип постоянного функционирования нового Суда имеет, безусловно, то достоинство, что дела будут рассматриваться без перерывов, связанных с окончанием сессий и отъездом судей к себе домой. В то же время создается реальная опасность того, что при таком порядке вновь избранные судьи потеряют связь с государствами, от которых они были выбраны. Учитывая характер дел, рассматриваемых Судом, крайне важно, чтобы судьи были в курсе социальной, культурной, политической и правовой жизни своих стран. С другой стороны, современное развитие средств коммуникации, возможно, предотвратит «разрыв» упомянутой связи.
Уменьшение сроков полномочий судей с девяти лет до шести, по моему мнению, также имеет определенные недостатки. Подобная практика может привести к тому, что в состав Суда войдет достаточно большое число малоопытных судей. Может также возникнуть ситуация, при которой кандидатами в члены Суда будут становиться люди предпенсионного возраста, так как у более молодых претендентов на должность судей возникнут опасения оказаться без работы через не слишком продолжительный срок в шесть лет. Кроме того, можно лишь сожалеть о том, что за скобками проведенной реформы остались многие вопросы, которые следовало бы в ходе этой реформы решить. В частности, речь идет о недостатках предусмотренной в Конвенции практики консультативных заключений Европейского суда, которая в неизменном виде «перекочевала» из текста Протокола № 2 в Протокол № 11. К сожалению, Протокол не содержит каких-либо положений о контроле за выполнением условий дружественного урегулирования, что является недостатком и нынешнего текста Конвенции.
Несмотря на все вышеперечисленные несовершенства, необходимо отметить, что Протокол № 11 является существенным шагом вперед в направлении улучшения функционирования контрольного механизма. Как представляется, система, которую предстоит создать после вступления в силу рассматриваемого Протокола, будет более эффективным и действенным инструментом для разбирательства день ото дня растущего числа дел, передаваемых для рассмотрения страсбургскими органами.
Новый Суд сможет достичь своих целей лишь в том случае, если сохранится преемственность старых и новых механизмов в вопросах комплектования Суда (с учетом, безусловно, нового возрастного ограничения в 70 лет) процедурного «ноу-хау» и прецедентного права. Конечно, лишь будущее способно дать ответ на вопрос о том, насколько эффективным окажется создаваемый механизм. Однако вышеперечисленные недостатки со всей определенностью указывают на то, что Протокол № 11 не станет последним шагом по реформированию системы контрольного механизма Европейской конвенции о защите прав человека и основных свобод.
Примечания:
1 М. Л. Энтин. Международные гарантии прав человека (практика Совета Европы). Москва, 1992. С. 110.
2 “The European System for the Protection of Human Rights” edited by R. St. Macdonald, F. Matscher and H. Petzold, Dordrecht, 1993. P. 913.
3 М. Л. Энтин. Указ. соч. С. 113.
4 D.J. Harris, O' Boyle, C. Warbrick. Law of the European Convention of Human Rights. London, 1995. P. 707. См. также Protocol № 11 to the European Convention on Human Rights and Explanatory Report. Strasbourg. 1994. Р. 19.
5 Ролв Рисдал. Проблемы защиты прав человека в объединенной Европе. В книге «Защита прав человека в современном мире». Москва, 1993. С. 124.
6 Права человека: постоянная задача Совета Европы. Москва, 1996. С. 15.
7 М. Л. Энтин. Указ. соч. С. 110.
8 Ролв Рисдал. Указ. соч. С. 125.
9 Reforme du Systeme de Controle de la Convention Europeenne des Droits de l’Homme. Strasbourg, 1992. Р. 5–6.
10 Ролв Рисдал. Указ. соч. С. 124–125. Более подробно о голландско-шведском предложении см. “Reforme du Systeme de Controle de la Convention Europeenne des Droits de l’Homme”. Р. 29–41.
11 Права человека: постоянная задача Совета Европы. С. 15.
12 Recommendation 1194 (1992) of the Parliamentary Assembly of the Council of Europe on the Reform of the Control Mechanism of the European Convention on Human Rights. Strasbourg. 1992. Р. 3.
13 Там же.
14 Права человека: постоянная задача Совета Европы. С. 15.
15 Конвенция о защите прав человека и основных свобод. Москва, 1996. С. 50.
16 Там же. С. 50.
17 Там же. С. 51.
18 Там же. С. 54.
19 Там же. С. 51.
20 Там же. С. 51.
21 Там же. С. 54.
22 Там же. С. 54–55.
23 Рrotocol #11 to the European Convention on Human Rights and Explanatory Report. Strasbourg, 1994. Р. 30.
24 Конвенция о защите прав человека и основных свобод. С. 55.
25 Там же. С. 48.
26 Там же. С. 49.
27 Там же. С. 19.
28 Там же. С. 49.
29 Jens Meyer-Ladewig. Reform of the Control Machinery. В книге “The European System for the Protection of Human Rights’ edited by R. St. J. Macdonald, F. Matscher and P. Petzold. Р. 921.
30 Report on the Reform of the Control Mechanism of the European Convention on Human Rights. Strasbourg, 1992. Р. 12.
31 Andrew Drzemczewski “Single Court of Human Rights in Strasbourg” в журнале “Revista IIDH”, Volume 21, 1995. Р. 49.
32 Конвенция о защите прав человека и основных свобод. С. 53.
Международный пакт и Европейская конвенция как две системы защиты прав человека – 1997, №1 (11)
Дети в вооруженных конфликтах – 2000, №2 (24)
ООН: В борьбе против пыток этот документ не имеет аналогов – 1996, №4 (10)
Что препятствует созданию эффективного инструмента для предотвращения пыток? – 1999, №1 (19)
Учрежден пост Комиссара по правам человека Совета Европы – 1999, №3 (21)
