Григорий ЛУКЬЯНЦЕВ
ООН: В борьбе против пыток этот документ не имеет аналогов – 1996, №4 (10)

В ООН разрабатывается проект факультативного протокола к Конвенции против пыток и других жестоких, бесчеловечных или унижающих достоинство видов обращения и наказания

 «Мое правительство поручило мне направить Вам проект факультативного протокола к Конвенции против пыток, который оно хотело бы представить Комиссии по правам человека».

Этими словами начинается письмо Постоянного представителя Коста-Рики при Отделении Организации Объединенных Наций в Женеве Хорхе Ренана Сегуры на имя заместителя Генерального секретаря ООН по правам человека1. Однако точкой отсчета идеи создания механизма предупреждения пыток на универсальном уровне следует считать 1976 год. Именно в том году покойный женевский гуманист, основатель Швейцарского комитета против пыток (с 1992 года – Ассоциация по предотвращению пыток) Жан-Жак Готье выступил с инициативой разработать международный документ, который предусматривал бы создание комитета независимых экспертов, занятых организацией и осуществлением визитов в места лишения свободы в государствах – участниках подобного документа.

В 1978 году данную идею подхватили Международная комиссия юристов, а также правительства Швейцарии и Коста-Рики. Именно Коста-Рика в 1980 году представила в ООН первый проект факультативного протокола. Однако при представлении данного проекта в ходе 36-й сессии Комиссии ООН по правам человека сама же делегация указанной страны обратилась с просьбой временно его не рассматривать. Подобные действия Коста-Рики имели вполне логичное и понятное объяснение. Дело в том, что к тому времени еще не была завершена разработка Конвенции ООН против пыток и других жестоких, бесчеловечных или унижающих достоинство видов обращения и наказания. Данная Конвенция была принята в 1984 году и вступила в силу в 1987 году. В том же году был создан и предусмотренный Конвенцией Комитет против пыток, первая сессия которого состоялась в апреле 1988 года. Кроме того, в 1987 году Советом Европы была принята Европейская конвенция о предотвращении пыток и бесчеловечных или унижающих достоинство видов обращения и наказания, предусматривающая организацию системы посещений, весьма похожей на предлагавшуюся Коста-Рикой в 1980 году2.

С 29 ноября по 1 декабря 1990 года в Женеве по инициативе ряда неправительственных организаций, в частности уже упоминавшихся Международной комиссии юристов и Швейцарского комитета против пыток, было проведено совещание группы независимых экспертов, в ходе которого и был выработан – с полного согласия правительства Коста-Рики – новый текст Факультативного протокола, который заменил проект 1980 года. Указанный текст, в полной мере сохраняя основополагающие идеи проекта 1980 года, учитывал все созданные с тех пор механизмы (включая назначение в 1985 году Специального докладчика Комиссии ООН по правам человека по вопросу о пытках), дополнительным элементом которых он должен стать, поскольку по своему существу он направлен на предупреждение пыток.

И только после всех этих событий появилось уже упоминавшееся в начале статьи письмо Постоянного представителя Коста-Рики при Отделении ООН в Женеве от 15 января 1991 года. А уже в 1992 году очередная сессия Комиссии ООН по правам человека приняла без голосования резолюцию 43/92, в силу которой в том же году была создана межсессионная рабочая группа открытого состава, целью которой является разработка проекта Факультативного протокола к Конвенции ООН против пыток на основе текста, предложенного в 1991 году Коста-Рикой (далее – Рабочая группа). В ходе своей 4-й сессии в октябре – ноябре 1995 года Рабочая группа завершила первое чтение данного документа, в ходе 5-й сессии (октябрь 1996 года) приняла 6 статей (со 2-й по 7-ю) проекта Факультативного протокола уже во втором чтении.

 

I. Суть создаваемого механизма
и его необходимость

Основная часть международно-правовых документов, имеющих целью борьбу против пыток, начинает действовать с того момента, когда факт пыток или плохого обращения уже имеет место. Исключение в данном случае составляют лишь Европейская конвенция о предотвращении пыток, а также, лишь отчасти, институт Специального докладчика Комиссии ООН по правам человека по вопросу о пытках. К органам, образованным в соответствии с международными конвенциями в области прав человека, в индивидуальном порядке могут обращаться только лица, которые уже являются жертвами такого рода нарушений. Кроме того, подобные жалобы от частных лиц могут быть приняты лишь в том случае, если государство сделало соответствующее заявление в силу определенной статьи международного договора или Факультативного протокола к нему (Факультативный протокол к Международному пакту о гражданских и политических правах 1966 г.; статья 22 Конвенции ООН против пыток). Предлагаемая же система, в основе которой лежит предложение, внесенное Жан-Жаком Готье еще в 1976 году, имеет целью улучшить защиту от пыток посредством создания системы превентивных посещений.

Согласно статье 2 проекта, принятой во втором чтении Рабочей группой, должен быть учрежден Подкомитет по предотвращению пыток и других жестоких, бесчеловечных или унижающих достоинство видов обращения (далее – Подкомитет). Первоначально предполагалось, что после ратификации протокола десятью государствами Комитет против пыток учредит вышеназванный Подкомитет и выберет его членов. Однако после долгих споров по данному вопросу в Рабочей группе было решено, что первоначальные выборы членов Подкомитета состоятся на совещании государств – участников Протокола не позднее чем через 6 месяцев после вступления Протокола в силу (число необходимых для вступления в силу ратификаций еще предстоит определить). Члены Подкомитета будут осуществлять свои функции в личном качестве и избираться из числа лиц, обладающих высокими моральными качествами и имеющих признанную профессиональную компетентность в вопросах отправления правосудия, в частности уголовного права, пенитенциарной администрации или полицейского ведомства, или в области медицинских вопросов, связанных с положением лиц, лишенных свободы, или в области прав человека.

Основной функцией создаваемого Подкомитета должна стать организация миссий на территории государств-членов с целью посещения мест заключения. И тут возникает один из главных вопросов, по которому до сих пор государства, участвующие в заседаниях Рабочей группы, не пришли к общему мнению. Вопрос же этот заключается в том, какой следует установить порядок осуществления миссий. По мнению некоторых делегаций, необходимо установить уведомительный порядок миссий. Согласно их аргументации, государство уже самим фактом ратификации или присоединения к Протоколу выражает согласие на посещение мест заключения на своей территории членами миссии. Кроме того, с их точки зрения, важно, чтобы члены миссии имели возможность, уже находясь на территории государства – участника Протокола, вносить изменения в программу посещений.

Другие же делегации настаивают на том, чтобы в Протоколе был закреплен разрешительный принцип организации миссий. С их точки зрения, Подкомитет должен в каждом конкретном случае просить у государства – участника Протокола согласие на организацию миссии на его территорию. А любые изменения в первоначальный план посещений мест лишения свободы могут вноситься только с его разрешения. Данная проблема является камнем преткновения при разработке Факультативного протокола. Очевидно, что если будет найдено взаимоприемлемое решение этого вопроса, то процесс выработки согласованного текста значительно ускорится. Вместе с тем не стоит строить иллюзий по данному поводу. Пока что государства непримиримо отстаивают правоту либо той, либо другой позиции.

В силу положений Факультативного протокола государства принимают на себя обязательство разрешать посещения миссиями Подкомитета любых мест, находящихся под их юрисдикцией, где заключенные содержатся по той или иной причине, будь то по приказу государственного органа или по его указанию или с его явно выраженного или молчаливого согласия (статья 1 проекта Протокола, которую также еще предстоит согласовать).

Миссии будут осуществляться делегациями в составе членов Подкомитета и экспертов. Кроме того, в делегацию будут также входить переводчики. Делегациям должна быть предоставлена возможность посетить любые места заключения на территории государств-участников и увидеться с любым лицом, лишенным свободы.

По результатам миссии Подкомитет составит доклад на основе выводов делегации и направит его вместе с рекомендациями, которые он сочтет нужным вынести, соответствующему государству-участнику. Доклад Подкомитета, равно как и содержание консультаций с государством-участником, должен носить конфиденциальный характер.

Здесь необходимо отметить, что весь Протокол базируется на двух основных принципах: конфиденциальности и сотрудничества. Согласно статье 15 проекта, вся информация, которая Подкомитету и членам делегации стала известна в ходе миссии, должна оставаться конфиденциальной. По просьбе заинтересованного государства Подкомитет должен будет опубликовать свой доклад. В случае если государство-участник решит обнародовать часть доклада, Подкомитет может после консультаций с государством сделать публичное заявление или опубликовать доклад частично или полностью, с тем чтобы обеспечить сбалансированное представление содержания доклада3.

Много споров вызвала также формулировка и сама идея, заложенная в пункте 2 статьи 14 первоначального проекта Коста-Рики4: «Если государство-участник отказывается от сотрудничества или отказывается улучшить положение с учетом рекомендаций Подкомитета, Комитет против пыток может по просьбе Подкомитета, после того как государству-участнику будет предоставлена возможность представить соответствующие объяснения, принять большинством голосов своих членов решение сделать публичное заявление по этому поводу или опубликовать доклад Подкомитета».

Многие делегации в самой идее пункта 2 статьи 14 усматривали возможность введения санкции по отношению к государству-участнику. Справедливости ради следует заметить, что подобного положения нет ни в одном международно-правовом документе по правам человека. Даже в Европейской конвенции о предотвращении пыток и бесчеловечных или унижающих достоинство видов обращения и наказания закреплено лишь право Комитета по предотвращению пыток сделать в соответствующей ситуации публичное заявление (пункт 2 статьи 10 Конвенции)5. Высказывается мнение, что подобная статья находится в явном противоречии с принципом сотрудничества, закрепленным сразу в нескольких статьях проекта. Вместе с тем целый ряд делегаций полагает, что крайне важно наделить создаваемый по Протоколу Подкомитет именно полномочием опубликовать доклад в случае, если государство-участник отказывается от сотрудничества. По их мнению, это будет практически единственной возможностью хоть как-то повлиять на государство, убедить его изменить условия обращения с заключенными в местах лишения свободы. Оживленные дискуссии по этому вопросу привели к тому, что данный пункт статьи 14 проекта по итогам первого чтения был заключен в квадратные скобки, что означает, что данный вопрос еще будет предметом обсуждения в ходе будущих сессий Рабочей группы.

В основе предлагаемой системы, как уже отмечалось, лежит принцип сотрудничества. Цель Подкомитета будет состоять не в том, чтобы осуждать государства, а в том, чтобы через посредство консультативной деятельности предпринимать попытки улучшить в необходимых случаях защиту лиц, лишенных свободы. Ввиду этого создаваемый Подкомитет не будет иметь полномочий на выполнение судебных функций. Он не должен будет высказывать свое мнение по вопросу о том, имели ли место нарушения международно-правовых норм, запрещающих пытки и бесчеловечные или унижающие достоинство виды обращения и наказания. Его цели будут носить исключительно превентивный характер, то есть на него будет возложено проведение миссий по расследованию и в необходимых случаях – вынесение рекомендаций на основе полученной таким образом информации.

Предполагается, что Подкомитет в значительной степени будет осуществлять свою деятельность независимо от Комитета ООН против пыток, но при этом он будет связан с последним по двум направлениям: согласно статье 15 проекта Комитет против пыток должен будет рассматривать доклады и рекомендации, которые могут ему представляться Подкомитетом; а согласно статье 14 именно Комитет против пыток будет наделен правом по просьбе Подкомитета принимать решение о выступлении с публичным заявлением или об опубликовании доклада Подкомитета в случае, если государство-участник отказывается от сотрудничества. Как указано в письме Постоянного представителя Коста-Рики при Отделении ООН в Женеве на имя заместителя Генерального секретаря по правам человека от 15 января 1991 года, «полномочия Комитета [ООН. – Г. Л.] против пыток и тот факт, что подобные заявления по существу носят характер санкций, являются аргументами в пользу отнесения этих функций к компетенции Комитета»6.

 

II. Взаимоотношения с другими
системами посещений

В проекте Факультативного протокола предпринята попытка достаточно четкого и тщательного урегулирования взаимоотношения с другими системами посещений, с тем чтобы в будущем, после вступления протокола в силу, избежать ненужного дублирования и конфликтов с другими международными документами, также посвященными борьбе против пыток.

А. Взаимоотношения с Конвенцией ООН против пыток

Согласно положениям статьи 20 Конвенции против пыток, при наличии «достоверной информации, которая... содержит вполне обоснованные данные о систематическом применении пыток на территории какого-либо Государства-участника», Комитет против пыток может посещать территорию такого государства-участника с его согласия в рамках конфиденциального расследования. При этом такая деятельность Комитета должна носить конфиденциальный характер, причем следует стремиться к сотрудничеству с государством-участником. В данном случае мы имеем дело с контролем post facto (после факта). В полномочия же Подкомитета входит осуществление превентивных функций. Во избежание смешения контроля а posteriori, осуществляемого Комитетом против пыток, и превентивных функций Подкомитета последний будет откладывать проведение любой миссии на территории государства-участника в случае согласия такого государства на посещение членами Комитета против пыток согласно пункту 3 статьи 20 Конвенции (пункт 1 статьи 9 проекта).

Б. Взаимоотношения с региональными системами посещений

Как уже указывалось выше, в 1989 году вступила в силу Европейская конвенция о предотвращении пыток и бесчеловечных или унижающих достоинство видов обращения и наказания, установившая систему посещений, весьма схожую с той, что предполагается создать по проекту Факультативного протокола. В рамках межамериканской региональной системы страновые визиты ad hoc осуществляет Межамериканская Комиссия по правам человека. Однако лишь недавно было решено, что подобные визиты будут включать и посещение мест заключения в связи с созданием новой рабочей группы Комиссии по тюрьмам и условиям заключения. Вместе с тем следует отметить, что данные визиты не носят характер периодических, а число реально совершенных визитов крайне невелико. Что же касается африканской региональной системы, то здесь Африканская Комиссия по правам человека и народов приняла принципиальное решение о назначении с октября 1996 года Специального докладчика по тюрьмам, в обязанности которого будет входить посещение мест заключения.

Существование подобной разветвленной системы на региональном уровне обусловило необходимость включения в текст проекта отдельной статьи, призванной урегулировать взаимоотношения между Протоколом и другими такими региональными системами. Совершенно очевидно, что при этом, с одной стороны, следует избегать повторного посещения государств – участников региональной системы, не допуская, с другой стороны, ситуации, при которой государства, ратифицировавшие Протокол, оказались бы вне сферы действия всеобщего механизма. В последнем случае у ряда государств мог бы быть вполне резонный аргумент о том, что Подкомитет в своей деятельности не соблюдает принципы неизбирательности и недопустимости так называемого «двойного стандарта».

Пункт 2 статьи 9 проекта Факультативного протокола содержит призыв к Подкомитету сотрудничать с соответствующими органами и механизмами ООН, а также с международными, региональными и национальными учреждениями и организациями, деятельность которых направлена на укрепление защиты лиц от пыток и другого жестокого, бесчеловечного или унижающего достоинство обращения или наказания.

Согласно пункту 3 той же статьи, Подкомитет и органы, созданные по соответствующим региональным конвенциям, должны стремиться к сотрудничеству для поощрения целей Факультативного протокола и с тем, чтобы избегать дублирования в работе. Такое сотрудничество не должно вести к тому, чтобы государства – участники подобной Конвенции оказывались вне сферы миссий Подкомитета.

Подобные формулировки отнюдь не решают все вопросы, возникающие в связи с параллельным сосуществованием всеобщей системы и региональных механизмов. Прежде всего, отнюдь не исключается возможность того, что государство – участник Факультативного протокола и, допустим, Европейской конвенции по предотвращению пыток может оказаться перед необходимостью принимать миссии, направленные в рамках двух различных систем, или рассматривать возможные противоречащие друг другу рекомендации.

По всей вероятности, данная проблема еще будет предметом обсуждения в ходе будущих заседаний Рабочей группы.

В. Взаимоотношения с системой посещений в рамках Международного комитета Красного креста (МККК)

Пункт 4 статьи 9 проекта предусматривает, что Факультативный протокол не затрагивает системы посещений мест заключения, применяемой в силу Женевских конвенций 1949 года о защите жертв войны и Дополнительных протоколов к ним от 8 июня 1977 года, а также не затрагивает права государств-участников разрешать МККК осуществлять посещения в ситуациях, не подпадающих под действие норм международного гуманитарного права.

III. К вопросу о распределении
ролей между Комитетом против пыток
и Подкомитетом по предотвращению пыток

Когда впервые появилась идея создания на всемирном уровне системы превентивных посещений мест заключения, то было выдвинуто три варианта решения данной проблемы:

а) во-первых, создание новой структуры в рамках ООН, абсолютно не связанной с Комитетом ООН против пыток;

б) во-вторых, проведение превентивных посещений можно было бы доверить Комитету ООН против пыток;

в) третье решение, представляющее собой компромисс между двумя предыдущими, заключается в создании вспомогательного органа, тесно связанного с Комитетом ООН против пыток.

Проект Факультативного протокола, внесенный Коста-Рикой в 1980 году, предусматривал создание независимого органа, на который было бы возложено посещение мест заключения. Объяснялось это прежде всего тем, что в то время Конвенция ООН против пыток, предусмотревшая впоследствии создание такого органа, как Комитет против пыток, находилась еще лишь на стадии разработки. Однако в настоящее время подобное предложение вряд ли явилось бы основой для принятия нужного решения. Во-первых, все больше сторонников находит идея о том, что следует ограничивать увеличение числа органов системы ООН, на которые был бы возложен контроль за применением норм; во-вторых, все яснее проявляется необходимость обеспечить целостность системы, созданной согласно Конвенции против пыток; наконец, в силу причин политического и правового характера следует избегать создания нового органа, лишенного тесных связей с Комитетом против пыток.

В письме Постоянного представителя Коста-Рики при Отделении ООН в Женеве от 15 января 1991 года справедливо выделены две основные причины, по которым не следует возлагать на Комитет против пыток функцию осуществления превентивных миссий:

а) Комитет оказался бы просто-напросто перегружен работой в том случае, если бы помимо функций, возложенных на него согласно Конвенции против пыток, он должен был бы проводить посещения мест заключения. Эта задача могла бы оказаться весьма обременительной.

б) Создание Подкомитета позволит четко разграничивать превентивную по своему характеру деятельность по организации посещений и осуществление контроля Комитетом против пыток согласно статьям 19-22 Конвенции против пыток. Поскольку цель Факультативного протокола состоит не в том, чтобы осуждать государства, а в том, чтобы добиваться их сотрудничества для улучшения в необходимых случаях защиты лиц, лишенных свободы, трудно себе представить, что на Комитет против пыток можно было бы возложить превентивные функции, направленные на создание отношений доверия, если в то же время Комитет, скажем, должен рассматривать сообщения, исходящие от государств или частных лиц в соответствии со статьями 21 и 22 Конвенции. Возложение одновременно и превентивных, и квазисудебных функций на один и тот же орган вызвало бы путаницу и явилось бы источником конфликтов, идущих в ущерб и той и другой деятельности. Кроме того, создание Подкомитета позволило бы существенно усилить беспристрастность предлагаемой системы посещений.

Ряд делегаций в ходе заседаний Рабочей группы не раз поднимал вопрос о том, что необходимо отказаться от идеи разрабатывать именно Факультативный протокол к Конвенции против пыток, имеющий целью создание Подкомитета по предотвращению пыток. По их мнению, следует на базе уже наработанного по этому вопросу материала как можно скорее приступить к составлению отдельной Конвенции, в силу положений которой был бы создан абсолютно независимый экспертный орган, имеющий в качестве основной функции организацию системы посещений мест лишения свободы. Схожую точку зрения высказал и нынешний Специальный докладчик Комиссии ООН по правам человека по вопросу о пытках Н. Родли.

Представляется, что к столь радикальным предложениям следует подходить с известной долей осторожности как в силу уже высказанных выше соображений, так и в связи с нижеследующим. Из-за возможных практических последствий не следует «отделять» создаваемый Подкомитет от Конвенции ООН против пыток. Вполне вероятно, что Подкомитету будет сложно в своей деятельности обходиться без той юридической базы, состоящей из определений и обязательств государств, которую содержит в себе Конвенция. Кроме того, разработка отдельного документа может свести на нет все усилия, имеющие целью сделать Конвенцию ООН против пыток действительно универсальным документом.

Заключение

Венская Декларация и Программа Действий, принятая на Всемирной конференции по правам человека (1993 год), подтвердила, что «усилия по искоренению пыток должны прежде всего сосредоточиваться на превентивных мерах». Кроме того, Конференция призвала к скорейшему принятию Факультативного протокола к Конвенции против пыток и других жестоких, бесчеловечных или унижающих достоинство видов обращения и наказания7.

Проект протокола не имеет аналогов в рамках универсальной системы защиты прав человека. По образному выражению Ассоциации по предотвращению пыток, проект Факультативного протокола представляет собой новое явление и одновременно вызов.

Вместе с тем, как заметил бывший Специальный докладчик Комиссии ООН по правам человека по вопросу о пытках Петер Куийманс, принятие подобного документа «явилось бы последним камнем в здании, которое возвела Организация Объединенных Наций в ходе своей борьбы с пытками»8.

Примечания

1 Письмо от 15 января 1991 года, направленное на имя заместителя Генерального секретаря по правам человека главой Постоянного Представительства Коста-Рики при Отделении Организации Объединенных Наций в Женеве; документ ООН Е/СN.4/1991/66 от 22 января 1991 года.

2 Данная Конвенция вступила в силу в 1989 году; Российская Федерация подписала ее, но пока не ратифицировала.

3 По мнению ряда делегаций, для этого Подкомитет должен будет заручиться согласием заинтересованного государства-участника.

4 После завершения первого чтения документа пункт 2 статьи 14 стал пунктом 4 той же статьи проекта.

5 За все время своего существования Комитет по предотвращению пыток сделал лишь одно публичное заявление (в отношении Турции).

6 Документ ООН Е/СN.4/1991/66, стр. 6.

7 Документ ООН А/СОNF.157/23 от 23 июля 1993 года, стр. 22-23.

8 Документ ООН Е/СN.4/1991/17 от 10 января 1991 года, стр. 92.

---

Теги: ООН, Пытки

В начало страницы