Как построить эффективную, жизнеспособную систему местного управления, которая была бы способна без «отеческой» опеки со стороны государственной бюрократии организовать жизнедеятельность граждан? Эта проблема известна в России издавна — без малого несколько столетий. В разные эпохи ее пытались решить по-разному, однако общим было то, что местная власть, как правило, была для правительства не более чем «служанкой» бюрократии. Основным ее назначением считалось выполнение черновой, рутинной административной работы на местах. Характерным для такого отношения было отсутствие у местных органов власти политической свободы, самостоятельности и независимости от государства. Это вошло в традицию. И до сих пор, как показали 1990-е годы, соблазном для любого российского правительства, каким бы ни была его партийная принадлежность, является создание именно зависимого, подконтрольного местного «самоуправления», предназначенного для неполитической рутинной административной работы.
Действующая Конституция РФ допускает решение вопроса о том, каким быть местному самоуправлению, различными способами. Вполне возможно, к примеру, создание под видом «местного самоуправления» правового фантома — формально самостоятельных и независимых институтов, на практике (на уровне неформальных отношений) являющихся лишь декорацией бюрократической централизованной системы, либо же имеющих немного самостоятельности без какого-либо участия в политическом процессе. В последнем случае никакого демократического эффекта система местного самоуправления не достигает. Такое «самоуправление» практиковалось и в эпоху абсолютной монархии, в частности при Иване Грозном.
Посмотрим, каково положение органов местного самоуправления в системе публично-властных институтов страны.
Конституционно-правовая основа местного самоуправления закреплена ст. 12 Конституции РФ, провозглашающей его самостоятельность и его независимость от органов государственной власти в рамках предоставленных ему полномочий. Демократические принципы организации местного самоуправления следуют из статей 3 и 32 Конституции РФ, а также из международных обязательств России, в частности по Европейской хартии местного самоуправления 1985 г., закрепившей приоритет на местах выборных представительных органов (ч. 2 ст. З)1. Основные институты, посредством которых в России осуществляется публичное властвование на муниципальном уровне, установлены ст. 130 Конституции РФ — это выборы, референдум, другие формы прямого волеизъявления, выборные и иные органы местного самоуправления.
Согласно ст. 131 Конституции РФ структура органов местного самоуправления определяется населением самостоятельно. Этой же статьей закреплены территориальные принципы организации муниципалитетов. Здесь обозначен уровень поселений как основа муниципального деления территории страны.
Экономические основы местного самоуправления закреплены в ст. 130 и 132 Конституции РФ. Самостоятельное решение населением вопросов местного значения обеспечивается наличием муниципальной собственности, местного бюджета, имеющего собственные источники доходов. Как говорилось выше, органы местного самоуправления могут наделяться отдельными государственными полномочиями, однако это обуславливается передачей необходимых материальных и финансовых средств.
В части разграничения компетенции между Российской Федерацией и субъектами РФ установление общих принципов организации местного самоуправления отнесено Конституцией РФ к совместному ведению России и субъектов РФ (п, «н» ч. 1 ст. 72). Согласно ч. 2 ст. 76 Конституции РФ, по данному вопросу принимаются федеральные законы и в соответствии с ними — законы субъектов РФ.
В то же время ст. 3 Конституции РФ устанавливает принцип единства публичной власти, которая имеет единый источник — многонациональный народ РФ2. С учетом этого положения из Конституции РФ могут быть выведены, в принципе, самые различные властные «вертикали». Так, в известной мере «вертикалью» является институт президента РФ — гаранта Конституции, прав и свобод человека и гражданина, определяющего основные направления внутренней и внешней политики государства. «Вертикаль» исполнительной власти заложена в ст. 78 Конституции РФ, и в последнее время это конституционное положение получило значительное развитие в федеральном законодательстве. В главе 3 Конституции РФ («Федеративное устройство») просматриваются, при желании, также другие «вертикальные» конструкции. Наконец, наделение органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями порождает у органов государственной власти права контроля за деятельностью муниципалитетов (ч. 2 ст. 132 Конституции РФ), что также может быть использовано для включения местного самоуправления в соответствующую «вертикаль». Усиление или, наоборот, ослабление централизации зависит от конституционно-правовой практики, от толкования норм основного закона.
Таким образом, уровень муниципальной автономии может достаточно гибко регулироваться федеральными законами, в принципе, без угрозы прямого нарушения Конституции РФ. Посмотрим, как обстояло и обстоит дело на практике.
Начнем кратко с «истоков». Предшественниками современных органов местного самоуправления являются Советы народных депутатов — представительные органы, имевшие подотчетные им исполнительные органы. Нередко можно услышать, что Советы были подлинными выразителями воли народа, что это были демократические учреждения, создававшие противовес исполнительным органам власти. Однако не стоит забывать, что по своей природе политическая система, основанная на формальном всевластии Советов, создавалась изначально как фасад фактически существовавшей партийной властной вертикали, не имевшей демократической основы. Ликвидация монополии КПСС на власть поставила вопрос о реализации принципа разделения властей, создания полноценных ветвей власти, в частности представительных органов. В политической борьбе начала 90-х гг. возникли местные администрации, подконтрольные вышестоящим исполнительным органам. Отсутствие надлежащего институционального регулирования, политический характер правовых преобразований привели к значительному сдвигу в части системы сдержек и противовесов в пользу исполнительной ветви власти в ущерб представительным учреждениям. Победа администраций над Советами была эхом победы президентской администрации и правительства над представительными институтами позднесоветского образца. Вместе с тем в российском конституционном праве был закреплен принцип разделения властей, на муниципальном уровне принявший форму разделения функций между исполнительными и представительными органами местного самоуправления.
Формальное наличие этого принципа и его признание в обществе оставляли возможности для необходимого институционального регулирования, разумеется, при наличии к тому соответствующей политической воли. Реализация такой, без сомнения, позитивной для российского государства воли на муниципальном уровне растянулась более чем на десятилетие, в течение которого конституционное право граждан на местное самоуправление нередко подвергалось различным нарушениям.
После демонтажа в 1993 году системы Советов было объявлено о реформе местного самоуправления. Этот процесс оказался долгим в силу активного сопротивления региональных властей. Проводимые преобразования вскоре выявили ряд значительных проблем. Одной из основных среди них являлась неопределенность в том, что считать вопросами местного значения и как их разграничить с компетенцией органов государственной власти. С этой проблемой тесно связана другая, касающаяся разграничения собственности и источников доходов между бюджетами. Зачастую не имея достаточных средств для осуществления своих полномочий, органы местного самоуправления во многих регионах фактически отсутствовали или бездействовали и не пользовались доверием населения. Институт самостоятельного и эффективного местного самоуправления в большинстве регионов не сложился.
Выявившиеся проблемы дали импульс для проведения в 2000-е гг. новой реформы, в связи с чем был издан Федеральный закон от 6 октября 2003 года № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ»3 (далее — Федеральный закон о местном самоуправлении).
Федеральный закон о местном самоуправлении закрепляет двухуровневую систему муниципальных образований, включающую уровень муниципальных районов, городских округов и уровень поселений (городских и сельских). В 2003—2005 гг. проведена территориальная реорганизация муниципальных образований, в результате которой их общее количество увеличилось более чем в два раза и составило свыше 24 тысяч (по данным Министерства регионального развития РФ).
Федеральный закон впервые устанавливает на федеральном уровне подробный перечень вопросов местного значения для каждого уровня муниципальных образований. Этот перечень является закрытым. Невозможность его расширения иначе, как путем принятия поправки к Федеральному закону о местном самоуправлении, носит «страховочный» характер, и это не следует оценивать как ограничение прав муниципалитетов. Наоборот, станет возможным защитить муниципалитеты от чрезмерной перегрузки полномочиями, не обеспеченными надлежащими финансовыми и материальными ресурсами. Именно так было до принятия Федерального закона о местном самоуправлении, когда перечень полномочий не был ограничен. Теперь его расширение или сужение находится под контролем федерального центра.
Впервые в отечественной практике Федеральный закон о местном самоуправлении установил подробный порядок наделения муниципалитетов отдельными государственными полномочиями, включая механизм их обязательного бюджетного обеспечения. Формально это закрывает путь «нефинансируемым мандатам», то есть передаче органам местного самоуправления полномочий без создания материальной базы для их осуществления.
Проведение преобразований согласно Федеральному закону о местном самоуправлении является поэтапным. Ст. 83 — 85 Федерального закона установлен переходный период муниципальной реформы: до 1 января 2006 г. Первоначально планировалось, что он будет короче — до 1 января 2005 г., однако в результате ряда компромиссов между федеральным центром и регионами он был увеличен на один год. На практике это позволило тем, кто занял по отношению к реформе консервативную позицию, подвергнуть ее корректировкам, о которых будет сказано ниже.
Основные полномочия по организации подготовки и проведения муниципальной реформы возложены на органы государственной власти субъектов РФ. В известной степени это также было уступкой федерального центра, которая, так же как и в случае со сроками переходного периода, дала возможность регионам отстоять некоторые свои политические интересы. Реализация таких интересов на первых этапах реформы происходила через установление выгодного субъектам РФ муниципального деления (что в перспективе означало соответствующее распределение полномочий и ресурсов) и структуры органов местного самоуправления в муниципальных образованиях.
Так, при установлении новой территориальной основы местного самоуправления имели место «перегибы». В отдельных регионах, власти которых по-всякому стремились избежать создания двухуровневой системы местного самоуправления для того, чтобы лучше контролировать муниципалитеты и их ресурсы, было проведено преобразование районов в городские округа. В результате обширные территории, включающие участки лесного фонда, сельскохозяйственные угодья и т. п., формально были отнесены к городским. Это представляется весьма сомнительным с точки зрения соответствия градостроительному законодательству и другим законам. Однако один из таких «проектов» (речь о Калининградской области) был признан правомерным Верховным Судом РФ.
Органам государственной власти субъектов РФ были предоставлены широкие полномочия по формированию новой институциональной основы местного самоуправления. Требование Конституции РФ о том, что структура органов местного самоуправления должна определяться населением самостоятельно, было несколько «смягчено» в Федеральном законе о местном самоуправлении. Этот Закон ввел специальную разновидность местного референдума — референдум по определению структуры органов местного самоуправления вновь образованного (преобразованного) муниципального образования. Для переходного периода реформы был установлен срок, в течение которого население могло выступить с инициативой по проведению указанного референдума: в течение одного месяца после установления границ муниципального образования, но до 30 апреля 2005 года. В противном случае соответствующее регулирование осуществлялось субъектом РФ без участия населения.
Институт референдума по структуре органов местного самоуправления изначально был сконструирован таким образом, что его проведение без привлечения «административного ресурса» органов власти субъекта РФ оказывалось невозможным. Поэтому такие референдумы состоялись только там, где с их помощью необходимо было обосновать выгодную субъектам РФ структуру местных органов власти.
Согласно ч. 5 ст. 34 Федерального закона о местном самоуправлении, назначение референдума по структуре органов местного самоуправления осуществлялось органами государственной власти субъекта РФ при наличии инициативы жителей вновь образованного муниципального образования. Местный референдум мог быть проведен только в случае, если в течение одного месяца со дня вступления в силу закона субъекта РФ об установлении границ муниципального образования с инициативой о проведении референдума выступила группа избирателей численностью не менее 3% от общей численности избирателей муниципального образования, организовавшая сбор подписей граждан и представление подписных листов в избирательную комиссию субъекта РФ.
Указанная процедура инициирования местного референдума не согласовывалась с требованиями Федерального закона «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан РФ» — основного акта федерального законодательства о референдумах — прежде всего по срокам. Если соблюдать все формальности, предусмотренные Федеральным законом об основных гарантиях избирательных прав (а Федеральный закон о местном самоуправлении никаких исключений из них не устанавливал), то только процесс создания инициативной группы референдума без учета периода сбора подписей может почти вдвое превысить 30-дневный срок. Большая часть этого времени отводится законодательством на процедуру с участием избирательных комиссий и органов власти, проверяющих соответствие выдвигаемой инициативы положениям закона, в связи с чем судьба референдума по структуре местного самоуправления оказывалась в их руках. Чрезмерным являлось и требуемое Федеральным законом о местном самоуправлении количество участников группы избирателей — очевидно, что в крупном населенном пункте собрать такую многочисленную группу было крайне сложно.
В результате ни в одном случае, когда инициатива проведения референдума выдвигалась без политической поддержки субъекта РФ, такой референдум проведен не был.
Федеральным законом от 21 июля 2005 г. № 93-ФЗ4 институт референдума по структуре органов местного самоуправления был скорректирован. Нормы Федерального закона о местном самоуправлении в этой части приведены в соответствие с законодательством о референдумах и по срокам и по другим аспектам кампании референдума. Однако принятые поправки не затрагивают «референдумы», прошедшие в начале 2005 года, тогда как именно в этот период происходило определение структуры органов местного самоуправления вновь образованных и преобразованных муниципальных образований. (В соответствии с указанными законоположениями были проведены референдумы по структуре органов местного самоуправления в Республике Башкортостан и Тюменской области. Население «одобрило» вынесенные на них проекты, поддержанные органами власти данных регионов.)
Согласно Федеральному закону о местном самоуправлении, структура органов местного самоуправления обязательно включает представительный орган, главу муниципального образования (мэра), местную администрацию (исполнительно-распорядительный орган), контрольный орган. Представительный орган поселения — всегда выборный. В муниципальном районе такой орган также может избираться, но может и формироваться путем делегирования глав и депутатов представительных органов соответствующих поселений (ч. 4 ст. 35 Федерального закона о местном самоуправлении). Глава муниципального образования может возглавлять местную администрацию (и тогда он избирается на муниципальных выборах), либо быть председателем представительного органа муниципального образования (в этом случае он либо также избирается населением, либо представительным органом из своего состава) (ч. 2 ст. 36 Федерального закона о местном самоуправлении). Местную администрацию в соответствии с уставом муниципального образования может возглавлять так называемый «исполнительный менеджер» (официальное название должности — глава местной администрации), назначаемый представительным органом по контракту на конкурсной основе (ст. 37 Федерального закона о местном самоуправлении). При этом в муниципальном районе и городском округе одна треть состава конкурсной комиссии назначается законодательным (представительным) органом государственной власти субъекта РФ по представлению губернатора.
Обновление организационной основы местного самоуправления в общих чертах завершилось в основном к весне 2005 г. Были определены численность депутатов представительных органов первого созыва, сроки полномочий выборных органов и выборных должностных лиц местного самоуправления, определены даты муниципальных выборов. В этой части необходимо обратить внимание на два момента: они связаны с формированием представительных органов муниципальных районов и с наделением полномочиями глав муниципальных образований.
Как отмечалось ранее, Федеральный закон о местном самоуправлении предусматривает два способа формирования представительного органа муниципального района — прямые выборы или делегирование от поселений. По общему правилу соответствующий способ формирования представительного органа определяется муниципалитетом самостоятельно, причем установлена достаточно сложная процедура отказа от прямых выборов. В то же время для переходного периода сделано существенное исключение: здесь у органов государственной власти субъектов РФ было право определить способ формирования в муниципальных районах представительных органов первого созыва. Для точности следует заметить, что такое право у субъектов РФ возникало только в том случае, если население не выдвинуло инициативу проведения референдума по структуре органов местного самоуправления. Однако из-за сложностей с проведением такого референдума решение вопроса осталось всецело за субъектами РФ.
Проблема усугублялась тем, что в Федеральном законе о местном самоуправлении закреплено правило, требовавшее, чтобы на прямых выборах в представительный орган муниципального района от одного поселения (то есть от избирательных округов, расположенных в границах территории одного поселения) избиралось не более 2/5 депутатов указанного представительного органа. Поскольку типичным для России является наличие практически в каждом районе крупного населенного пункта (чаще всего это административный центр), количество жителей которого нередко на порядок превышает количество жителей во всех сельских поселениях района, вместе взятых, указанное правило становилось во многих случаях практически невыполнимым — его применению препятствовала норма избирательного законодательства, требовавшая соблюдения примерного равенства избирательных округов по числу избирателей с допустимым отклонением от средней нормы представительства, как правило, не более 10 %5. Наличие такой коллизии между избирательным и муниципальным законодательством объективно подталкивало к формированию представительных органов муниципальных районов путем делегирования, то есть без прямых выборов. Попытки устранения указанного несоответствия путем внесения поправки в Федеральный закон о местном самоуправлении, исключающей норму о «двух пятых», окончились неудачей из-за сопротивления федеральных государственных органов. В тех случаях, когда субъекты РФ стремились сохранить прямые выборы в муниципальных районах, применялись различные сложные комбинации избирательных систем с тем, чтобы обойти требование Федерального закона о местном самоуправлении.
Результатом стал переход во многих регионах к делегированию. Это ослабило в политическом отношении районные муниципалитеты, облегчило установление контроля за ними со стороны региональных властей. Слабела и демократическая основа районных представительных органов, хотя нельзя не заметить, что и в случаях прямых выборов субъектам РФ часто удавалось провести в представительные органы своих кандидатов.
Теперь рассмотрим вопрос о мэрах. По первоначальному замыслу федерального законодателя главы вновь образованных муниципальных образований должны были, главным образом, избираться населением на муниципальных выборах. Поэтому было закреплено положение, обязывающее субъекты РФ провести в 2005 г. соответствующие выборы. Однако буквально в последний момент, уже весной 2005 г., был принят Федеральный закон6, позволявший субъектам РФ до 31 мая 2005 г. определить для вновь образованных муниципальных образований порядок наделения полномочиями их глав. Решение значительной части регионов было следующим — глава муниципального образования на первый срок полномочий должен избираться представительным органом из своего состава и быть его председателем. Полномочия по руководству местной администрацией (а здесь сосредоточены основные рычаги управления местными финансами и всем местным хозяйством) отходили к главе местной администрации, назначаемому по контракту на конкурсной основе. Еще одна поправка в Федеральный закон о местном самоуправлении (также предусмотренная Законом № 34-ФЗ) позволяла увеличивать для конкурсных комиссий во вновь образованных муниципальных районах и городских округах число лиц, назначаемых субъектами РФ, с 30% до 50%. Поскольку остальная часть конкурсной комиссии назначалась представительным органом, а он мог формироваться путем делегирования, риск нежелательных для регионов кадровых решений снижался. Таким образом, при формировании первого состава местных администраций обеспечивался контроль за ними со стороны субъектов РФ. Одновременно теряли свои политические позиции главы муниципальных образований.
Рассмотренные выше новеллы законодательства позволили регионам усилить свое влияние на уровне муниципальных районов и городских округов, а через них — и на уровне поселений. В значительной мере это было следствием ранее проведенной федеральным центром реформы органов государственной власти в субъектах РФ с отказом от прямых выборов губернаторов. Тенденцию к ослаблению позиций глав муниципальных образований с одновременным усилением влияния субъектов РФ на местные администрации называют в настоящее время установлением «вертикали». Однако, на мой взгляд, здесь следует говорить об ослаблении политических позиций институтов публичной власти муниципального уровня в целом и об усилении, соответственно, позиций регионов. Это явление относится не к сфере разделения властей, а к сфере отношений федерального центра и регионов.
Если подходить к вопросу с точки зрения избирательных прав граждан и их конституционного права на местное самоуправление, то следует указать, что объем соответствующих правомочий был уменьшен. Во-первых, в указанных выше случаях произошел отказ от прямых выборов органов местного самоуправления. В принципе, обязательным осталось избрание на муниципальных выборах только депутатов представительных органов поселений. Такую ситуацию иногда характеризуют как отход от демократических стандартов, в частности, как нарушение Европейской хартии местного самоуправления 1985 г., которая предусматривает выборность представительных органов местного самоуправления.
Во-вторых, была уменьшена самостоятельность органов местного самоуправления и усилена их зависимость от органов государственной власти. Соответственно были ослаблены политические позиции электората — населения муниципальных образований.
В связи с вопросом о «вертикали» следует отметить, что идея назначения глав муниципальных образований или глав местных администраций из регионов неоднократно и в самых различных вариациях обсуждалась в первые месяцы 2005 г. Предлагалось и прямое назначение, и избрание по представлению губернатора и т.п. Были намерения вынести этот вопрос на референдумы, исход которых был легко предсказуем. В настоящее время развитие подобных инициатив сдерживается отрицательной позицией федерального правительства. Однако с опытом «корректировки» реформы, что и здесь будет иметь место компромисс, который закрепит соответствующие формы наделения полномочиями глав муниципальных образований или глав местных администраций.
Корректировки Федерального закона о местном самоуправлении ослабили автономию муниципалитетов и их позиции в политическом процессе. В связи с этим их нередко называют муниципальной контрреформой. Указывают на нарушения конституционного права граждан России на местное самоуправление. На наш взгляд, движение против реформы местного самоуправления и против демократических муниципалитетов действительно очень сильно. Динамичность следующих этапов преобразований во многом зависит от политической ответственности и политического выбора избирателей, которым осенью 2005 г. предстоит избрать новые органы местного самоуправления, а также от позиции политических партий, принимающих в этих выборах активное участие. Важную роль играет и временной фактор — приближаются федеральные избирательные кампании 2007—2008 гг. и, следовательно, очередные компромиссы федерального центра и регионов. Выживут ли муниципалитеты, сохранят ли они самостоятельные политические позиции? Как говорится, спасение утопающих — дело рук самих утопающих. Для этого нужна политическая воля самих органов местного самоуправления — мэров, депутатов представительных органов — осуществлять гарантированные Конституцией РФ правомочия в области вопросов местного значения. Нельзя забывать, что ст. 133 Конституции РФ гарантирует защиту местного самоуправления, в частности и в судебном порядке. Этот и другие механизмы могут быть задействованы для ускорения муниципальной реформы, для практической реализации принципа самостоятельности местного самоуправления.
1 ETS №122. Ратифицирована Федеральным законом от 11 апреля 1998 г. №55-ФЗ.
2 Об отнесении муниципальной власти к публичной власти и о единстве публичной власти см.: постановления Конституционного Суда РФ от 15 января 1998 года №3-П, от 9 июля 2002 года №12-П.
3 Собрание законодательства РФ, 2003, №40, ст.3822.
4 Собрание законодательства РФ, 2005, №30, ч.1, ст. 3104.
5 Данный подход закреплен в п/п «а» п. 4 ст. 18 Федерального закона «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан РФ». Он соответствует требованиям Свода рекомендуемых норм при проведении выборов, одобренным в 2002 г. Венецианской комиссией (Совет Европы).
6 Федеральный закон от 18 апреля 2005 г. №34-ФЗ // Собрание законодательства РФ, 2005, № 17, ст. 1480.
