Право иметь многопартийную политическую систему, основанную на принципах плюрализма мнений и убеждений — одно из важнейших политических прав человека и гражданина. Хотя это право лишь в редких случаях прямо закреплено международными актами о правах человека, оно может быть легко выведено из права на участие в свободных, подлинных, периодических выборах (ст. 21 Всеобщей декларации прав человека, ст. 25 Международного пакта о гражданских и политических правах, ст. 3 Протокола № 1 к Европейской конвенции о защите прав человека и основных свобод, ряд положений Документа Копенгагенского совещания конференции по человеческому измерению СБСЕ), и из защищаемых международным правом гражданских и политических свобод, в том числе свободы собраний, слова, поиска, получения и распространения информации и идей. А основанная на многопартийности плюралистическая демократия предполагает наличие независимой и сильной оппозиции, способной активно участвовать в свободной политической дискуссии по важнейшим вопросам развития правового государства. И участвовать не только с «апологией», но и с критикой официального политического курса страны. Иное означало бы свертывание демократических преобразований и идеологическую стагнацию.
Реформа политической системы России, начиная с пересмотра знаменитой 6-й статьи Конституции СССР и заканчивая последними конституционными преобразованиями, всегда имела в качестве одного из приоритетов достижение подлинной многопартийности, создание многополярной политической системы. Для этого предпринимались необходимые меры, в частности были приняты Федеральные Законы «О политических партиях» и «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан РФ». Одновременно был поднят вопрос о возможности законодательного закрепления правовых гарантий оппозиционной политической деятельности. Эти гарантии должны были конституировать оппозицию, предоставить ей определенные политические права, в том числе права на критику правительственного курса, на ответ (на критику со стороны правительства), на создание «теневого кабинета» и другие. Предполагалось, что создание независимых политических институтов, таких, как институт оппозиции, улучшит состояние прав и свобод человека и, в частности, сделает проводимые в стране выборы подлинно альтернативными.
Еще в 1996 году в Государственную Думу был внесен соответствующий законопроект. В 1997 году закон об оппозиции был принят нижней палатой парламента и направлен для подписания Президенту Б.Н. Ельцину. Однако тот наложил на него вето. После этого проект семь лет пролежал «под сукном». Вернувшись к вопросу в 2004 году, Государственная Дума согласилась с мотивами решения президента, сняла закон с рассмотрения и вернула внесшему его депутату.
Попробуем прокомментировать данное решение Государственной Думы. Стоит полагать, что оно было продиктовано не только юридическими, но и политическими мотивами. Нынешний состав нижней палаты более лоялен правительству, чем ее II созыв (1995—1999 гг.), когда депутаты нередко критиковали правительственный курс и однажды даже пытались выразить недоверие кабинету В.С. Черномырдина. В настоящее время жесткие политические конфронтации ушли в прошлое. Правительство располагает прочными позициями в Государственной думе, что практически полностью исключает возможность противостояния властей. Потому, наверное, и было решено, что необходимость законодательного закрепления института правовых гарантий оппозиционной деятельности отпала. Раз нет оппозиции, то нет и необходимости предоставлять ей правовые гарантии.
Однако автор позволил бы себе не согласиться с таким подходом. Есть ряд обстоятельств, которые требуют нового рассмотрения вопроса о правовом регулировании оппозиционной деятельности.
В последние годы правоведами высказываются предложения о закреплении в законодательстве правового института парламентского меньшинства (легальной политической оппозиции), который стал бы одним из элементов системы сдержек и противовесов, создаваемой в российском правовом государстве. Ссылаясь на опыт зарубежных стран, законодательство которых регулирует правовой статус парламентской оппозиции и предоставляемые ей специальные «политические» права, ученые предлагают закрепить эти права и за отечественными оппозиционными партиями. Так, профессор В.Е. Чиркин считает необходимым признать за ними право на критику правительственного курса, право выступать с политическими инициативами, право доступа к средствам массовой информации, в частности в период предвыборной кампании, и право на представительство в избирательных комиссиях.
На взгляд автора, указанные предложения заслуживают внимания. Легальная парламентская оппозиция должна способствовать более полной реализции принципа политического плюрализма, расширению свободной политической дискуссии по основным проблемам российской государственности.
Такой подход согласуется с требованиями международных правовых стандартов, признаваемых Российской Федерацией. В частности, европейское право предписывает проводить в общественной жизни начала плюрализма, терпимости и открытости, исходит из того, что свободные выборы, основанные на живой политической дискуссии, образуют базис любой демократической системы (Европейский суд по правам человека, дело Санди Таймс, 1979 г., дело Матье&Моэн и Клерфайт, 1987 г.). Поэтому западноевропейская доктрина, ставшая основой послевоенного международного права, рассматривает широкое распространение мнений как один из основополагающих институтов правового государства. Защитники демократического строя всегда рассматривали степень осуществления этой свободы как универсальный критерий для оценки общего состояния прав и свобод человека. Исходя из данных посылок, европейские государства стремятся формализовать политический процесс, обеспечивать выявление и институциональное утверждение политических идеологий в рамках многопартийной политической системы. Для достижения этой цели, в частности, в конституционное право и законодательство вводится институт парламентского меньшинства — политической оппозиции.
Введение института парламентской оппозиции в России должно, прежде всего, предотвратить эрозию электората политических партий, допущенных к распределению депутатских мандатов, но не получивших ключевых позиций в Государственной Думе. В настоящее время партии, не согласные с позицией парламентского большинства, не могут эффективно влиять на принятие политических решений. Даже крупные политические партии, позиционирующие себя как оппозиционные правительственному курсу, но не контролирующие думское большинство, могут потерять доверие избирателей из-за своей пассивной роли в нижней палате и неспособности влиять на государственную политику. Из сказанного видно, что отсутствие в России закрепляемого законодательством института парламентского меньшинства, имеющего собственную политическую программу и располагающего правом на участие в открытой политической дискуссии при принятии решений, объективно способствует формированию монопартийной политической системы, имеющей влиятельное ядро и периферию, состоящую из квазиоппозиционных и «нейтральных» партий. Такая перспектива, в сущности, означает деградацию плюралистической демократии, что грозит российскому обществу возвращением в состояние идеологической стагнации, а государству — дефицитом политических идей и кадров. Вряд ли кто-либо возьмется утверждать, что для современной России это наилучший сценарий развития и что наша страна, в отличие от других демократических государств, может обойтись без влиятельных политических партий, парламентской оппозиции, критикующей правительственный курс, и живой дискуссии, формирующей политические идеологии и выявляющей политические интересы.
Есть и еще один важный аргумент в пользу законодательного закрепления института парламентской оппозиции. Большую тревогу вызывает неуклонное снижение явки избирателей на федеральные, региональные и местные выборы, рост числа голосов, подаваемых «против всех кандидатов». Во многих субъектах России почти в два раза увеличилось число голосов «против всех» на выборах Президента Российской Федерации. На выборах в Государственную Думу 7 декабря 2003 года сразу в трех одномандатных округах депутаты не были избраны из&за того, что число «протестных» голосов превысило число голосов, набранных победившими кандидатами. На муниципальных выборах в одном из регионов зафиксирована рекордно низкая явка избирателей — 0,99 процента.
Безусловно, «абсентеизм» и другие аспекты электоральной деструктивности связаны не только с недостаточным уровнем развития партийной системы, но и с острыми социальными и экономическими проблемами в ряде регионов России. И все же приведенные факты показывают, что население не всегда готово связать решение названных проблем с той или иной политической идеологией. Не в последнюю очередь это связано с сохраняющейся неразвитостью политических партий, так до сих пор и не ставших политическими факторами, способными направлять диалог власти и общества.
Учитывая сказанное, необходимо «легализовать» деятельность парламентского меньшинства, выработать механизм согласованного применения принципов «демократического централизма» и многопартийности. Если оппозиция будет оставаться «вне закона» и не получит действенных правовых гарантий, в России не будет создано демократическое правовое государство. А это грозит серьезными нарушениями прав и свобод человека.
Напомним для сведения, что Президент В.В. Путин накануне инаугурации выступил за создание сильной политической оппозиции.
При закреплении правового статуса оппозиции не обязательно возвращаться к проекту 1996—1997 гг. Главное, на наш взгляд, чтобы в концепции закона об оппозиции были учтены следующие посылки:
1. Предметом регулирования закона должна быть парламентская политическая оппозиционная деятельность, осуществляемая политическими партиями или блоками. Никакие иные органы, организации и лица не могут быть признаны «оппозиционными».
2. Закон должен устанавливать, прежде всего, не гарантии оппозиционной деятельности, а правовой статус парламентской политической оппозиции. Следовательно, в нем следует закрепить понятие оппозиции, порядок наделения политических партий и блоков этим статусом, основные права и обязанности оппозиции. Гарантии этих прав могут быть установлены одной из статей закона как элемент ее правового статуса.
3. На взгляд автора, статус парламентской политической оппозиции должен предоставляться политической партии (блоку), допущенному по итогам выборов к распределению депутатских мандатов в Государственной Думе и занявшему второе место по числу полученных мандатов. Следует допустить возможность наделения статусом парламентской оппозиции также партийного блока, образованного двумя или более политическими партиями, допущенными к распределению мандатов в нижней палате парламента самостоятельно или в составе избирательных блоков. При этом необходимо, чтобы оппозиционная партия (блок) получила на выборах депутатов Государственной Думы не менее определенного законом числа голосов избирателей, принявших участие в голосовании.
4. Должно быть признано обязательным создание оппозицией единого депутатского объединения в Государственной Думе.
5. Одновременно в законе необходимо раскрыть понятие политической партии (блока), контролирующего парламентское большинство. Определяющим здесь может быть число мандатов, обеспечивающих при наличии минимального кворума простое большинство голосов депутатов. Либо считать парламентским большинством партию, располагающую не менее чем 225 думскими мандатами.
6. В законе необходимо установить следующие обязанности парламентской политической оппозиции: — в определенный срок после регистрации выработать и опубликовать политическую программу; — создать организационную структуру, осуществляющую общее руководство деятельностью соответствующего депутатского объединения в Государственной Думе; — участвовать в политической дискуссии на каналах организаций телерадиовещания и в периодических печатных изданиях в пределах отведенных эфирного времени и печатных площадей, в том числе обязательно в круглых столах и дебатах.
7. С учетом опыта зарубежного законодательства парламентской политической оппозиции могут быть предоставлены следующие основные права:
— право на доступ к СМИ для участия в политической дискуссии;
— право на ответ в средствах массовой информации в случае публичной критики политической программы или деятельности оппозиции представителями правительства или депутатами, входящими в партию, контролирующую парламентское большинство. Право на ответ реализуется в сжатые сроки, установленные законом. Для этого оппозиции предоставляется эфирное время или печатная площадь в том СМИ, в котором был обнародован информационный материал, содержащий критику;
— право на создание оппозиционных депутатских объединений в региональных и местных законодательных (представительных) органах, при условии, что партия (блок), контролирующая парламентское большинство в Государственной Думе, имеет аналогичные позиции и в указанных органах.
8. В законе следует также указать, что парламентская политическая оппозиция находится под юридической защитой государства. Гарантиями ее деятельности в этом качестве является право обжаловать нарушения ее прав в соответствии с действующим законодательством.
* * *
Будем надеяться, что предложенная концепция закона об оппозиции сможет найти поддержку. Хотя в настоящее время следует ожидать достаточно сильного противодействия данной инициативе.
В любом случае России нужна сильная оппозиция, действующая в рамках федерального закона. Без нее невозможно будет реализовать в полном объеме принципы плюрализма мнений, политического многообразия. Аргументы против этого (какая может быть оппозиция, если есть правильный курс?) напоминают фразу из выступления одного видного политика советской эпохи: «Почему в СССР нет права на забастовку? Да потому, что советские граждане не хотят бастовать: они всем довольны…». Хотя мы говорили не о забастовках, а об оппозиции, все же стоит задуматься.
Николай МИРОНОВ,
Санкт-Петербургский юридический институт Генеральной прокуратуры РФ
1 Статья 6 Конституции СССР в редакции 1977 г. провозглашала: «Руководящей и направляющей силой советского общества, ядром его политической системы, государственных и общественных организаций является Коммунистическая партия Советского Союза. КПСС существует для народа и служит народу.
Вооруженная марксистско-ленинским учением, Коммунистическая партия определяет генеральную перспективу развития общества, линию внутренней и внешней политики СССР, руководит великой созидательной деятельностью советского народа, придает планомерный научно обоснованный характер его борьбе за победу коммунизма.
Все партийные организации действуют в рамках Конституции СССР».
После пересмотра 6-й статьи в марте 1990 г. ее текст стал следующим: «Коммунистическая партия Советского Союза, другие политические партии, а также профсоюзные, молодежные, иные общественные организации и массовые движения через своих представителей, избранных в Советы народных депутатов, и в других формах участвуют в выработке политики Советского государства, в управлении государственными и общественными делами».
2 См., например: Горшкова С.А. Стандарты Совета Европы по правам человека и российское законодательство. М., 2001. С. 159.
3 Чиркин В.Е. Конституция: российская модель. М., 2002. С. 110.
4 Энтин М.Л. Международные гарантии прав человека (практика Совета Европы). М., 1992. С. 142.
5 Гомьен Д., Харрис Д., Зваак Л. Европейская конвенция о правах человека и Европейская социальная
хартия: право и практика. М., 1998. С. 434—438.
6 Imbert J. Les droits de l'homme en France. Paris, 1985. P.66&71; Colliard C.&A. Liberte.s publiques. Paris, 1989. P. 398.
7 Putin appeals for stronger political opposition // The Guardian, May 7, 2004.
Вновь о военной реформе и защите прав человека – 2003, №1 (35)
Российские выборы и международные стандарты – 2005, №2 (44)
Россия: демократия без свободы слова? Несколько законотворческих предложений – 2003, №4 (38)
Реформа самоуправления или централизация власти? – 2005, №1 (43)
