В издательстве «Права человека» готовится к выходу в свет сборник статей и материалов, под общим названием «Международная защита прав человека. Введение в основы».
Редакция предлагает вниманию читателей одну из статей этой книги. Мы надеемся, что столь серьезный текст, написанный специалистом, вызовет интерес у тех. кто видит в правах человека не только узкую территорию для приложения своих сил. но и куда более обширное пространство — с масштабными теоретическими и практическими проблемами, нюансами и противоречиями.
Введение
Какую роль играют неправительственные организации в системе защиты прав человека? Правительства несут ответственность по защите и, где это необходимо, позитивному обеспечению прав человека. Региональные и международные (всемирные) организации разрабатывают стандарты, принимают различные меры для надзора за деятельностью (либо бездействием) правительств в целях соблюдения этих стандартов. Большинство прав, согласованных таким образом, признаны как права личности. Поэтому соответствующие частные лица несут первичную ответственность в защите своих собственных прав. Такая защита может осуществляться путем возбуждения судебного дела в рамках национальной законодательной системы либо путем применения региональных или международных документов. Однако частные лица могут не знать о своих правах или средствах, обеспечивающих защиту этих прав либо исправляющих ситуацию в случае их нарушения. В связи с этим роль неправительственных организаций (НПО) состоит во внедрении всесторонней системы просвещения в самом широком смысле этого слова – в области прав человека, создания культуры человеческих прав путем информирования личности о ее правах, ответственности за нарушение прав других личностей, а также о возможностях компенсации, включая поддержку частного лица при рассмотрении судебных дел как в рамках национальной системы, так и в случаях применения региональных или международных процедур.
Однако сложившаяся в той или иной стране ситуация с защитой прав человека может сделать невозможной либо нецелесообразной для личности попытку предпринять самостоятельные действия. В таких ситуациях организации по правам человека могут формироваться в той или иной степени стихийно, на базе церкви (например, «Викариа де ла Солидаридад» в Чили во времена военной хунты), профсоюзов («Солидарность» в Польше) или групп поддержки жертв («Матери Пласа где Майо» в Аргентине).
В некоторых случаях само существование национальных групп может оказаться под угрозой и им понадобится помощь извне. Все это высвечивает фундаментальную проблему: не имея минимума прав человека, особенно в той части, которая касается свободы «объединений, ассоциаций, а также свободы выражения, для НПО крайне сложно осуществлять свою деятельность в пределах своей страны1. Поэтому при дефиците независимых прав человека НПО сами по себе являются индикатором проблем страны в этой сфере. Однако в ряде случаев реальная ситуация нивелируется неправительственными организациями, созданными правительством. С увеличением жесткости репрессий возрастает необходимость в деятельности НПО по обеспечению прав человека, а их нехватка Лри отсутствии доступа к информации воздает дополнительные трудности для поиска и выявления фактов нарушения. В таких обстоятельствах может помочь слияние региональных или международных НПО. Однако взаимоотношения между локальными и национальными, а также между региональными и международными НПО тоже не свободны от проблем2.
Роль НПО в противоположность роли личности становится более решающей, когда права человека связаны с повседневной практикой на основе определенного рода действий – спланированных, либо на почве неосведомленности, либо в соответствии со сложившимися традициями, – нежели когда имеют место отдельные более или менее случайные нарушения. В повседневной жизни личность сама по себе обладает значительно меньшими шансами выявить и использовать средства для устранения нарушений, даже при наличии поддержки национальной группы. Существует вероятность шантажа или даже хуже – наблюдается правительственный опыт инсценирования «исчезновений» как ответный ход на выявление со стороны НПО нарушений прав человека3. Существует еще одна проблема: в случае репрессий имеет место значительный дефицит соответствующих судебных процессов.
При определенных обстоятельствах возбуждение дела в рамках внутренней законодательной системы может оказаться невозможным или неэффективным, поскольку действие является законным или неоспоримым. Например, в Южной Африке система апартеида была законодательно закрепленной и, соответственно, бесспорной в рамках внутренней законодательной системы. Точно так же в некоторых странах такие действия, как повреждение женских гениталий, могут рассматриваться как общественно приемлемые и, таким образом, хотя юридически такая практика вполне оспорима, поскольку является нанесением телесных повреждений, вероятность возмещения морального ущерба будет минимальной. В подобных обстоятельствах недостаточно пытаться смягчить нарушение прав личности. Необходимо искать и находить способы изменения законов и самих обычаев, а также добиваться изменения отношений, которые лежат в их основе.
Хотя такие изменения не могут навязываться извне, одного только внутреннего давления вряд ли будет достаточно. Угроза обвинения в нарушении прав человека (либо фактическое обвинение) и использование региональной или международной системы защиты прав человека для оказания давления на конкретное правительство либо, что более реально, попытка убедить другие правительства применить меры воздействия к правонарушителю – одна из основных функций НПО по правам человека.
Определение
Тем не менее перед рассмотрением специфических функций НПО полезно задаться вопросом, что такое НПО и, более конкретно, что такое НПО по правам человека. Основной проблемой является отсутствие четкого определения4. Если понимать термин буквально, то любое организованное предприятие на неправительственном уровне можно считать неправительственной организацией. Однако общеизвестно, что данный термин относится только к добровольческой (некоммерческой) работе, хотя и это не решает все проблемы. Например, подпадает ли под это определение организация, стремящаяся получить поддержку в правительстве, допустим политическая партия; а как быть с организацией, которая не является правительственной, но полностью им финансируется? Резолюция ООН, определяющая консультативный статус для НПО, ставит на рассмотрение этот спорный вопрос, утверждая, что «основные ресурсы... должны складываться преимущественно из вкладов национальных либо других объединений либо индивидуальных членов»5. Таким образом, финансовое участие правительства не исключается, однако оно не может формировать «основной» (определения нет) источник дохода6. Некоторые НПО по правам человека, такие, как Международная амнистия и Хьюман райтс вотч, сами себя строго ограничивают и в принципе не допустят никакого участия правительства. Они считают наиболее важным для себя обеспечение своей действительной и несомненной независимости от влияния или контроля со стороны правительственных структур.
Вопрос групп, нуждающихся в политической поддержке, частично затронут ООН, представляющей специальный наблюдательный статус «признанным либеральным движениям». Однако это группа, число участников которой быстро сокращается и в которую никогда не входил, например, Патриотический фронт Руанды (ПФР). Поэтому, когда в 1994 году в Руанде было проведено специальное совещание Комиссии ООН по правам человека, ПФР мог выступать лишь под патронажем НПО, несмотря на то, что к этому времени он контролировал большую часть Руанды. Этот факт высвечивает следующую проблему: многие НПО, становящиеся правозащитными организациями, на самом деле не являются «НПО по правам человека», даже в терминологии собственной классификации ООН. Резолюция 1296 (пункт 17) Экономического и Социального Совета ООН (ЭКОСОС) указывает, что НПО по правам человека должны иметь «общий международный интерес в данном вопросе, не ограниченный интересами определенной группы людей, отдельной нации либо ситуации в отдельно взятом государстве или ограниченном круге государств». Фактически такое определение слишком поверхностно и отражает нежелание государств-членов выставить на публичное обсуждение свои собственные достижения в области защиты прав человека – нежелание, даже большее (или более признанное), чем в 1968 году, когда был разработан проект резолюции. При строгом ее применении она устранила бы любую деятельность НПО в сфере прав человека в их собственных странах, поэтому несколько обнадеживает тот факт, что эта часть резолюции, похоже, вышла из употребления. С другой стороны, резолюция также исключает НПО, которые представляют определенные меньшинства, которые точно так же не подпадают под определение Вайсберга:
«Что отличает НПО по правам человека от других политических организаций... так это то, что последние, как правило, стремятся защищать права лишь своих собственных избирателей; группа по защите прав человека стремится защитить права всех членов общества. Далее, политическая группа стремится поставить во главу угла свои собственные интересы или программы; группа по защите прав человека стремится сделать политический процесс открытым для всех законно действующих общественных движений»7.
Это определение затрагивает два важных пункта: организации по правам человека не ставят своей целью извлечение выгоды, и это бескорыстие является основой их законной деятельности в качестве неизбираемых защитников общественных интересов. Более того, ни их цель, ни их методы не могут привести к нарушению прав и свобод всех других8.
Не в такой степени определяющей в качестве концептуальной является проблема наличия множества НПО, специализирующихся на услугах, или гуманитарных НПО, например таких, которые обеспечивают пособия для беженцев либо приют для бездомных, наряду с НПО по развитию типа Оксфам, которые сами признают, что не являются НПО по правам человека. Это означает, что они не только не используют какой-либо соответствующий механизм защиты прав человека, но и вообще не имеют отношения к этой области. Это одна из причин, почему существует так мало НПО, решающих вопросы экономических и социальных прав, в сравнении с НПО, которые занимаются гражданскими и политическими правами. Это несоответствие, в свою очередь, приводит к возникновению дисбаланса с уклоном в сторону гражданских и политических прав, поскольку наибольшая инициатива в сфере международных прав человека исходит от НПО9. Это способствует усилению различий между законами о беженцах и законами о правах человека, а также между соответствующими организациями, деятельность которых распространяется на эту область. Все больше организаций по правам человека переходят теперь к изучению проблемы беженцев; Комиссия ООН по правам человека и ее Подкомиссия включают в повестку дня пункт, в соответствии с которым рассматриваются проблемы беженцев, а Комитет по предупреждению пыток решает вопросы предоставления убежища в соответствии с процедурой рассмотрения индивидуальных жалоб.
Региональные договоренности10
НПО обладают возможностью действовать во взаимосвязи с различными региональными организациями, занимающимися правами человека: Советом Европы, Организацией по безопасности и сотрудничеству в Европе (ОБСЕ), Организацией американских государств (ОАГ), Организацией африканского единства (ОАЕ) и, в меньшей степени, с Европейским Союзом, преимущественно через Европейский парламент. Совет Европы11 располагает системой консультативного статуса для НПО, подобной той, что существует в ООН (см. ниже). Однако НПО могут возбуждать дела в соответствии с Европейской конвенцией по правам человека (статья 25), только если они сами являются жертвами нарушений, но не от имени кого-либо другого. В противоположность этому, статья 44 Американской конвенции по правам человека разрешает любому неправительственному предприятию, легально признанному в одном или нескольких государствах – участниках ОАГ, подавать петицию о любых нарушениях Конвенции. Африканская хартия по правам человека и народов также позволяет НПО обращаться с сообщениями вне зависимости от того, была ли жертвой возможного нарушения сама организация (статья 55). И даже несмотря на это, НПО внесли свой вклад в европейскую законодательную систему своей консультационной деятельностью и помощью подателям исков, а также внесением на рассмотрение Европейского Суда по правам человека предложений по разрешению конфликтов мирным путем (например. Международная амнистия в деле Soering12, а также совместные требования Интерайтс и статья 19 в деле Goodwin13.
Кроме того, Европейская социальная хартия Совета Европы предусматривает получение данных от НПО, особенно компетентных в данной области, так же как и от организаций работников и нанимателей, в тот момент, когда государства-участники формируют отчеты об исполнении Социальной хартии14. Дополнительный Протокол 1995 года к Европейской социальной хартии, разработанный для системы коллективных жалоб, включает в качестве источника таких жалоб те международные НПО, которые имеют консультативный статус в Совете Европы (как обладающие особой компетентностью в одной или нескольких сферах, охватываемых Социальной хартией), а также организации нанимателей и работников (статья 1). Национальные НПО могут также подавать жалобы, однако только в том случае, если делается заявление о соответствующих действиях, в этот момент либо позднее государство начинает выступать в качестве стороны Дополнительного протокола (статья 2).
Европейский Комитет по предотвращению пыток является наиболее зависимой от НПО организацией по правам человека в Европе, поскольку в своей деятельности основывается на получении от них информации о странах и местностях, где имеют место представляющие интерес случаи содержания под стражей, – таким путем Комитет ориентируется в отношении стран либо конкретных мест, которые следовало бы посетить. Кроме того, НПО информируют Комитет по конкретным делам, с целью расследования которых совершаются такие визиты15. Ассоциация по предупреждению пыток (АПП), бывший Швейцарский комитет по предотвращению пыток, который и стал инициатором Европейской конвенции по предотвращению пыток, осуществляет эти процедуры систематически, ведя сбор информации и отправляя конфиденциальный отчет в Комитет за несколько месяцев до нанесения визита в страну. После визита АПП публикует отчет; эта дополняющая процедура особенно важна в тех случаях, когда страна, куда нанесен визит, не публикует отчет Комитета16.
По иронии судьбы ОБСЕ17 все еще не позволяет НПО (либо частным лицам) приводить в действие его собственные процедуры защиты прав человека, так называемые механизмы «человеческого измерения», несмотря на то, что именно Заключительный акт Хельсинки (1975) послужил стимулом к созданию НПО в Центральной и Восточной Европе, таких, как «Хартия 77», «Солидарность», КОР и Московская Хельсинкская группа. Указанные НПО, наряду с другими из западных стран, стали ведущей силой в осознании важности принятия «третьей корзины» и «человеческого измерения», а также их последующего развития. Между прочим, в соответствии с московской методикой миссии экспертов или докладчиков могут получать информацию от НПО18. Подобным же образом Верховный комиссар по делам национальных меньшинств запрашивает и получает информацию от НПО, а некоторые из долгосрочных наблюдательных миссий ОБСЕ поддерживают связь с НПО как внутри, так и за пределами стран, где находятся их штаб-квартиры. С 1992 года доступ НПО к совещаниям по человеческому измерению значительно расширился вместе с возможностью представительного участия в семинарах по человеческому измерению (на которых не делается различий между представителями правительства и НПО), а также на совещаниях по исполнению задач в области человеческого измерения. В других областях, таких, как разработка стандартов или установочные аспекты человеческого измерения, НПО не обладают такими правами доступа. В некотором смысле ОБСЕ более открыта, чем другие межправительственные организации, – она рассматривает как НПО те организации, которые определяют себя таковыми, при условии, что они открыто не оправдывают терроризм19.
Международные организации
В рамках системы ООН20 существует положение о консультативном статусе для НПО (Устав ООН, статья 71). Это положение регулируется резолюцией 1296 (XLIV) Экономического и Социального Совета ООН от 23 мая 1968 года, хотя процедура находится сейчас в стадии пересмотра. НПО, наделенные консультативным статусом, уполномочены участвовать и выступать на совещаниях как самого Экономического и Социального Совета ООН, так и его организаций-филиалов и вносить на рассмотрение краткие письменные отчеты, которые переводятся на все языки государств – членов ООН и распространяются в качестве документов ООН. Наибольшее значение для деятельности НПО по правам человека имеют Комиссия по правам человека, Комиссия по статусу женщин и Подкомиссия по предотвращению дискриминации и защите меньшинств. В отличие от ОБСЕ, ООН разработала, по крайней мере теоретически, строгий критерий присвоения группе консультативного статуса. Требования включают наличие «представительского характера и общепризнанного международного авторитета», «сбалансированной пропорции» представительства, или отражения «взглядов основных групп населения или организованных сообществ в соответствующей области своей компетентности»21.
Кроме подачи заявлений для привлечения внимания к нарушениям прав человека – на национальном или частном уровне – НПО обладают рядом других возможностей. Они могут вносить на рассмотрение информацию в соответствии с конфиденциальной процедурой 1503. На практике большинство случаев, подпадающих под эту процедуру, вносятся такими НПО, как Международная амнистия и Международная федерация по правам человека. НПО также являются поставщиками информации по национально-ориентированным и тематическим процедурам Комиссии по правам человека. Реально, без информации НПО эти процедуры были бы чрезвычайно затруднены, поскольку собственные возможности ООН по сбору информации ограничиваются наличием инстанций, отслеживающих ситуацию в связи с правами человека лишь в немногих странах, и возможностями нанесения визитов в страны согласно этим механизмам. Сами страны, разумеется, не заинтересованы в представлении информации о нарушениях прав человека ни в своей, ни в других странах.
Пусть предоставление информации чрезвычайно важно для деятельности ООН и прогресса в сфере защиты прав человека, это всего лишь одна из сторон деятельности НПО в ООН. Это особенно заметно, когда представление информации осуществляется в виде пассивной деятельности, оставляя другим решать, стоит ли уделить внимание и извлечь пользу из полученной информации. Многие НПО по правам человека идут намного дальше, принимая активное участие в лоббировании – по странам либо конкретным случаям. Стремление к тщательному изучению стран Комиссией по правам человека во многом присуще и НПО, которые долгое время занимаются поиском способов контролирования ситуации в сфере прав человека в конкретных странах. Однако не следует забывать, что Комиссия по правам человека является правительственным органом, поэтому, хотя масса энергии и большая часть идей исходит от НПО, в конечном счете решения принимаются представителями правительства. Так, несмотря на усилия НПО, Специальный докладчик по Ираку был назначен только после того, как Ирак вторгся в Кувейт и заработал себе репутацию отверженного. Подобным же образом распределение заданий, подпадающих под тематические процедуры, свидетельствует о смещении в сторону интересов наиболее влиятельных НПО, в частности Международной амнистии и Международной комиссии юристов.
Более того, некоторые НПО регулярно участвуют в разработке проектов резолюций, обсуждении мандатов и других вопросов наряду с представителями правительства. Это идет вразрез с общим представлением, что НПО и правительства находятся по разные стороны стены, что при этом НПО выступают обвинителями, а правительства – ответчиками. Сейчас НПО не только привлекают к себе внимание своим знанием правды о нарушениях прав человека, но и помогают при экспертизе ситуаций и отдельных случаев, экспертизе законов и процедур по защите прав человека в конкретной стране. Уровень компетентности и кадровой устойчивости представителей НПО несравним с уровнем представителей правительств в организациях ООН по защите прав человека, которые, будучи дипломатами, работают в ООН по три или четыре года, а между этими сроками занимают в других местах совсем другие посты и выполняют совсем другую работу.
Когда международные договоры по защите прав человека еще только разрабатывались, никаких положений о привлечении НПО не предусматривалось (Пакт об экономических, социальных и культурных правах стал исключением, поскольку изначально разработавший его комитет являлся филиалом Экономического и Социального Совета ООН, в связи с чем и были добавлены стандартные критерии для НПО с консультативным статусом). Однако комитеты, учрежденные в соответствии с различными договорами, быстро обнаружили, что они нуждаются в получении информации от НПО, чтобы уравновесить сведения, поступающие от правительств. Маловероятно, что кто-либо может разобраться в ситуации с правами человека в каждой стране мира хотя бы в общих чертах, детально и с необходимым уровнем компетентности оценить многозначность законов и практики. Поэтому члены Комитета нуждаются в поступающей от НПО информации об общей ситуации, о требующих внимания районах, о том, как распознать, что включено, а что изъято из правительственного отчета, как проверить точность и адекватность ответов правительства на поставленные вопросы. Постепенно важность вклада НПО была оценена по достоинству и к настоящему времени оформлена, прежде всего, с принятием Конвенции о правах ребенка (1989), и после, когда в октябре 1992 года совещание глав договорных органов потребовало от национальных и международных НПО систематического и своевременного представления соответствующей информации22. В деталях этот процесс все еще различен в разных комитетах, но предметом зависти других аналогичных организаций является система, принятая Конвенцией о правах ребенка, потому что при Конвенции существует группа НПО, которая имеет в своем штате координатора (на полной ставке), организующего информационный поток по связи НПО – Комитет. В его функции входит поиск НПО либо коалиций в странах, отчеты которых рассматриваются Комитетом. Такой путь позволяет избежать невольных промахов и ошибок в данных, направляемых в другие комитеты. Уже упоминалось о нехватке НПО, фокусирующих внимание на экономических, социальных и культурных правах, на фоне чего заметным исключением является Международная коалиция по окружающей среде. Это входит в круг проблем Комитета, так же как и усиление дисбаланса в ООН с отклонениями в сторону гражданских и политических прав.
Между прочим, следует подчеркнуть, что сама по себе система отчетности в соответствии с международными процедурами не является окончанием процесса. В лучшем случае она может предоставить возможность НПО проанализировать ситуацию в своей собственной стране, принять участие в дискуссиях по отдельным случаям с представителями власти, ответственными за подготовку отчета и анализ его результатов, получать руководящие указания и поддержку от международных организаций, а также рассматривать в рамках национальной системы затронутые вопросы и комментарии, поступающие от экспертных комитетов. Последнее становится все более актуальным, поскольку это настолько же важно, как и обеспечение информацией, ведь еще одним уязвимым местом системы договорных органов является недостаток эффективного контроля. Действительно, как уже отмечалось ранее, в любом конкретном деле изменение более вероятно, когда давление исходит изнутри страны, нежели откуда-то извне23.
В дополнение к рассмотрению докладов комитеты обладают и другими возможностями. Уникальна правомочность Комитета по предотвращению пыток, заключающаяся в возможности проведения расследования по собственной инициативе в отношении очевидной систематической практики применения пыток (статья 20 Конвенции против пыток). Эта процедура была инициирована Комитетом на основании информации, поступившей от НПО и содержащей обвинения в подобной практике, в частности таким было сообщение Международной амнистии по поводу Турции. И наоборот, НПО не имеют доступа к процедуре индивидуальных жалоб по трем международным договоренностям в области прав человека (Конвенция о ликвидации расовой дискриминации. Пакт о гражданских и политических правах, Конвенция против пыток).
Международная организация труда (МОТ) является уникальным международным органом благодаря своей тройственной структуре, которая предоставляет статус члена организации не только представителям правительства, но также и представителям организаций работников и нанимателей24. Она также обеспечивает статус наблюдателя другим НПО, включая Международную амнистию, Международную комиссию юристов и Мировой консультационный комитет друзей (квакеры), что, в свою очередь, предоставляет им доступ к документации МОТ и совещаниям, но, в общем, не дает права выступать или распространять документы. ЮНЕСКО гарантирует для НПО консультативный статус, а также устанавливает процедуру подачи жалоб о нарушениях прав, относящихся к сфере деятельности ЮНЕСКО, когда НПО не выступают в качестве жертв.
Разработка стандартов
НПО вносят значительный вклад в деятельность региональных и международных организаций по разработке стандартов. Хотя стандарты обсуждаются и принимаются представителями правительства, НПО часто выступают инициаторами создания новых документов и конкретных положений. Например, Европейская конвенция по предотвращению пыток явилась воплощением замысла одного швейцарского адвоката, эта идея была подхвачена Швейцарским комитетом против пыток (впоследствии переименованного в Ассоциацию по предотвращению пыток), а также Международной комиссией юристов. Когда инициатива не получила своего развития в ООН (где она и по сей день находится в стадии рассмотрения), она поступила в Совет Европы и была им принята. Подобным образом Международная комиссия юристов и Международная амнистия были привлечены к интенсивной работе по созданию проекта Международной конвенции против пыток25, а НПО по правам детей – к разработке проекта Конвенции о правах ребенка26, а теперь еще и к разработке проекта Дополнительного протокола к этой Конвенции в связи с вовлечением детей в вооруженные конфликты.
Роль НПО в разработке стандартов, как и в случае их участия в исполнительных процедурах, исходит из их практических знаний о реалиях нарушений прав человека. Это означает, что они часто оказываются более осведомленными о различных уязвимых местах и упущениях, чем правительства, а это выводит их на более компетентный уровень разработки новых или укрепления существующих стандартов.
Методы
Как указывалось выше, один из основных видов деятельности НПО состоит в снабжении точной информацией о нарушениях прав человека. Некоторые НПО фокусируют свое внимание на одной стране (например, Суданский комитет по правам человека) или регионе (Андийская комиссия юристов), другие охватывают мир в целом (например. Международная амнистия); многие берут какую-то одну тему (например, «Артикль XIX» сосредоточила усилия на свободе выражения взглядов) либо группу тем или прав (например, Международное католическое детское бюро). Главная ценность информации, поставляемой НПО, состоит в ее точности, поскольку первое, что делают большинство обвиняемых в нарушениях прав человека правительств, – опровергают установленные факты либо интерпретируют их по-своему. В основном НПО используют различные источники, включая средства массовой информации, национальные движения либо другие объединения данной страны, самих пострадавших и их семьи, другие региональные и международные НПО и межправительственные организации, а также миссии по выявлению фактов. Разумеется, с целью подтверждения их достоверности сведения источников перепроверяются, если это возможно27.
Проверенная информация может быть использована самыми разными путями в зависимости от того, какой способ НПО сочтет оптимальным для достижения желаемого результата. Разумеется, эта информация может использоваться в одной из региональных или международных процедур, к которым НПО имеют доступ, но имеются также и другие возможности. Прежде всего, может оказаться полезным пойти на контакт с конкретным правительством, чтобы частным образом выяснить, собирается ли правительство что-то изменять. Вероятно, ему ничего не было известно либо оно предпочитает уверить всех, что ему ничего не было известно о том, что же происходит на самом деле. Угроза опубликовать факты нарушения прав человека также может заставить правительство ответить по существу. Актуальная публикация, особенно если она вызовет широкий отклик в средствах массовой информации, обычно является следующим шагом, хотя это может иметь и обратный эффект, ведь правительство «будет защищаться и постарается быть невозмутимым перед лицом публичных обвинений, не желая показать себя поддающимся общественному давлению. Иногда о стране, ставшей предметом изучения, бывает полезно составить отчет, чтобы привлечь внимание других правительств, которые могут повлиять на нарушителя в силу наличия экономических, политических, культурных или других связей. Подобное лоббирование может осуществляться либо напрямую – через министерство иностранных дел, либо косвенно – через национальные или региональные парламентские органы, на пример Европейский парламент.
Методы работы НПО зависят от ее характера и внутренней структуры. Международная амнистия использует обширный численный состав для кампаний по написанию писем и другой подобной деятельности, одновременно задействовав свой огромный и высокопрофессиональный международный секретариат для работы на региональном международном уровнях. Ее национальным филиалам запрещается разрабатывать случаи нарушения прав человека в собственных странах, в отличие от большинства НПО, состоящих из национальных объединений, например этаких, как Международная федерация по правам человека. Другой вид организации и подхода выработан Международной комиссией юристов, которая извлекает немалую пользу из своих элитарных связей в высших судебных инстанциях и других юридических организациях.
Проблема, с которой сталкиваются многие НПО по правам человека, заключается в определении роли НПО в ситуациях вооруженных конфликтов28. Эта проблема является одновременно как практической, так и концептуальной. Тщательная проверка фактов нарушения прав человека часто затрудняется, а с развитием вооруженного конфликта число проблем увеличивается. Может не только быть ограничен доступ на территорию, но и стороны, участвующие в конфликте, могут иметь естественный интерес в поставке дезинформации.
Существует еще одна проблема, связанная с действием законов. Международное гуманитарное право, которое применяется при вооруженных конфликтах, сложилось отдельно от правозащитного права (в этом праве может быть осуществлено частичное изъятие положений в случае чрезвычайных ситуаций или вооруженных конфликтов), хотя некоторые основные принципы являются общими, такие, как тотальный запрет пыток и изнасилований. Вне сферы рассмотрения таких «чистых» случаев возникает вопрос, много ли таких НПО, которые достаточно компетентны, чтобы заявлять о случаях нарушений международного гуманитарного права (рассмотрение таких нарушений считается прерогативой Международного комитета Красного Креста). Отсюда, в свою очередь, возникает еще один вопрос – об ответственности неправительственных вооруженных групп (т. е. оппозиции) за нарушение прав человека. В то время как гуманитарное право явно ориентировано на попытку примирения всех сторон конфликта, законы по правам человека основываются на предпосылке, что ответственность за нарушение прав человека несут правительства, но преступная деятельность частных лиц подпадает под статьи внутреннего уголовного законодательства. Поэтому, к примеру, террористы совершают преступные действия, но это не становится нарушением прав человека. Логика защиты прав человека пасует при появлении группы, обладающей квазиправительственными полномочиями и в силу этого на практике не подпадающей под юрисдикцию официального правительства, либо в ситуации, когда правительства нет вообще, а есть ряд групп, обладающих властью.
Заключение
Несмотря на признание решающей роли, которую НПО играют в сфере защиты прав человека, факт остается фактом – отношения между правительствами и НПО складываются весьма напряженно. На национальном уровне многие правительства продолжают ограничивать создание и деятельность независимых организаций29 и отрицают международное признание законности такой деятельности, о чем свидетельствует вялое продвижение разработки проекта декларации о защитниках прав человека30.
На международном уровне правительства приветствуют участие тех НПО, вклад которых они считают ценным, и во многом поддерживают теоретическое расширение доступа для национальных НПО, в то же время жалуясь на то, что устные заявления НПО отнимают много времени. Основная роль НПО по правам человека заключается в наблюдениях за действиями правительства. Ни одно правительство не может похвастаться абсолютным соблюдением прав человека. С другой стороны, правительства не любят выставлять напоказ недостатки в своей работе или случаи нарушения прав человека. Точно так же они негодуют, когда их заставляют предпринять некие действия в связи с правами человека в другой стране, если только у них нет внутренних политических мотивов желать этого. Поэтому, по определению, если отношения между НПО по правам человека и правительствами слишком дружелюбны, значит НПО плохо выполняют свою работу.
Примечания:
1 См.: Wiseberg, 1993.
2 См.: Steiner, 1991. P. 61-76.
3 Wiseberg, 1991. P. 531.
4 См., например: Thoolen and Verstappen, 1986. P. 12; General Review of Arrangements with Non-Govermental Organisations (Report of Secretary-Genereal), UN Doc. E/AC.70/1994/5 of 26 May 1994, para. 9.
5 Резолюция Экономического и Социального Совета (ООН), № 1296 (XLIV) от 23 мая 1968 г., п. 8.
6 См. также: Consolidated Summary of the OSCE Human Dimension Seminar on Building Blocks for Civil Society: Freedom of Association an NGOs (Warsaw, 4-7 April 1995).
7 Wiseberg, 1991. Р. 530.
8 См., например: статья 17 Конвенции по защите прав человека и основных свобод (Европейская конвенция по правам человека).
9 Eide and Rosas, 1995. Р. 18-19.
10 См.: Hannum, 1992, касательно региональных и международных организаций.
11 Совет Европы, 1995 г. С. 92-95.
12 Дело Soering, постановление от 7 июля 1989 г.. Публикации Европейского Суда по правам человека, серия А, № 161.
13 Дело Goodwin v. the United Kingdom (16/1994/463/544), постановление Европейского Суда по правам человека, 27 марта 1996 г.
14 Статьи 23(2) и 27(2) после пересмотра Протокола 1991 г. в качестве поправки к Европейской социальной хартии (еще не вступил в силу, но некоторые из его пунктов введены в практику).
15 Brett, 1993. Р. 132-138.
16 Prevenir La Torture, APT Newsletter, № 6/1995, Р. 22-23
17 См. Brett, 1994.
18 Документ Московского совещания Конференции по человеческому измерению, 1991 г., часть 1, п. 5.
19 Helsinki Decisions, 1992 г., часть 4, п. 16.
20 См. Brett, 1995.
21 Резолюция ЭКОСОС, № 1296, п. 4.
22 Human Rights Monitor. № 19 (1992). Р. 13.
23 O'Flaherty, 1994. Р. 515-538.
24 См.: Самсон К. Нормотворческая и надзорная система Международной организации труда (глава 10 в этой публикации).
25 См.: Tolley. 1989. Р. 561-585 и Baehr, 989. Р. 36-53.
26 Price Cohen, 1990. Р. 137-147.
27 См. Weissbrodt, 1984.
28 Исключение составляет Центр гуманитарного права, штаб-квартира которого находится в Белграде: он был основан специально для расследования и документального подтверждения нарушений гуманитарных законов при вооруженных конфликтах на территории бывшей Югославии, так же как и грубых нарушений прав человека в Сербии и Черногории.
29 См., например: Комитет юристов по правам человека, « Shackling the Defenders », март 1994г.
30 Официальное название – Проект Декларации о правах и ответственности личности, групп и общественных организаций по укреплению и защите общепринятых прав человека и основных свобод.
Библиография
Baehr, Peter, «The General Assembly: Negotiating the Torture Convention», pp. 36-53, in David Forsythe (ed.). The United Nations in the World Political Economy. Basingstoke: Macmillan Publishers, 1989.
Brett, Rachel, «The Contribution of NGOs to the Monitoring and Protection of Human Rights in Europe», pp. 121-144, in Arie Bloed, Liselotte Leicht, Manfred Nowak and Allan Rosas (eds.), Monitoring Human Rights in Europe. Dordrecht: Martinus Nijhoff Publishers, 1993.
Brett, Rachel, «A New Role for NGOs in the CSCE», pp. 359-382, in Arie Bloed (ed.), The Challenges of Change. Dordrecht: Martinus Nijhoff Publishers, 1994.
Brett, Rachel, «The Role and Limits of Human Rights NGOs at the United Nations», Political Studies, Special issue, Vol. 43 (1995), pp. 96-110.
Council of Europe, Human Rights: A Continuing Challenge for the Council of Europe. Strasbourg: Council of Europe Press, 1995.
Eide, Asbjнrn and Allan Rosas, «Economic, Social and Cultural Rights: A Universal Challenge», pp.15-19, in Asbjнrn Eide, Catarina Krause and Allan Rosas (eds.), Economic, Social and Cultural Rights: A Textbook. Dordrecht: Martinus Nijhoff Publishers, 1995.
Hannum, Hurst (ed.), Guide to International Human Rights Practice. Second edition. Philadelphia: University of Pennsylvania Press, 1992.
O'Flaherty, Michael, «The Reporting Obligation under Article 40 of the International Covenant on Civil and Political Rights: Lessons to be Learned from Consideration by the Human Rights Committee of Ireland's First Report», Human Rights Quarterly, Vol. 16, No. 3 (1994), pp. 515-538.
Price Cohen, Cynthia, «The Role of Non-Governmental Organizations in the Drafting of the Convention on the Rights of the Child», Human Rights Quarterly, Vol. 12. No. 1 (1990), pp. 137-147.
Rodley, Nigel S., «The Work of Non-Governmental Organisations in the World-wide Promotion and Protection of Human Rights», Bulletin of Human Rights 90/1 (1991), pp. 84-93.
Steiner, Henry J., Diverse Partners: Non-Governmental Organisations in the Human Rights Movement. Cambridge, MA: Harvard College. 1991.
Thoolen. Hans and Bert Verstappen. Human Rights Missions: A Study of the Fact-finding Practice of Non-Governmental Organisations. Dordrecht: Martinus Nijhoff Publishers. 1986.
Tolley. Howard B., Jr., «Popular Sovereignty and International Law: ICJ Strategies for Human Rights Standard Setting», Human Rights Quarterly, Vol. 11, No. 4 (1989). pp. 561-585.
Weissbrodt, David, «The Contribution of International Nongovernmental Organizations to the Protection of Human Rights», pp. 403-438, in Theodor Meron (ed.), Human Rights in International Law. Oxford: Clarendon Press, 1984.
Wiseberg, Laurie S. «Protecting Human Rights Activists and NGOs: What More Can Be Done?» Human Rights Quarterly. Vol. 13. No. 4 (1991). pp. 525-544.
Wiseberg. Laurie S., The Importance of Freedom of Association for Human Rights NGOs. Ottawa: International Centre for Human Rights and Democratic Development. 1993.
