Содержание лиц, ищущих убежища в России, только во время рассмотрения их ходатайств оценивается десятками миллионов рублей на одного человека.
Вопросы миграции в России в последние годы переросли в сложнейшую государственную проблему. Их динамика и многоаспектность в существующих экономических условиях — явление уникальное для России. За последние годы ни в одной стране мира развитие миграционных процессов не протекало в столь специфичных и тяжелых социально-экономических и политических условиях. Особенно острый и социально взрывной характер имеет вынужденная миграция. В период распада Союза ССР за пределами Российской Федерации проживало свыше 25 млн. русских и около 4 млн. граждан других коренных национальностей Российской Федерации. Обострение социально-политической ситуации в республиках бывшего Союза, экономический кризис, сопровождающийся сокращением рабочих мест, банкротством предприятий и резким социальным расслоением населения, дискриминация и нарушение прав некоренных национальностей, расширение географии межнациональных конфликтов приводят к дестабилизации процессов в этих республиках и, как следствие, к значительному росту миграционных потоков. Уже сегодня в Российскую Федерацию прибыло свыше 2 млн. беженцев, вынужденных переселенцев и экономических мигрантов.
Экспертные оценки развития ситуации предполагают, что массовая миграция может достичь примерно 400 тыс. человек из Закавказья, 2,9 млн. из Средней Азии и Казахстана, 400 — 500 тыс. человек могут выехать из государств Балтии. Таким образом, в ближайшее время можно ожидать притока на территорию России из государств нового зарубежья — по минимальному варианту 2—3 млн. человек, по максимальному — от 4 до 6 млн. человек. Наряду с этим следует в расчетах учитывать и возникновение потоков вынужденных мигрантов в отдельных территориях Российской Федерации, что уже имеет место в Северо-Осетинской и Ингушской республиках и других регионах.
Северо-Кавказский регион является наиболее конфликтным в Российской Федерации, что обусловлено критическим накоплением здесь противоречий в сфере национально-государственного устройства и межэтнических отношений.
В основе этих противоречий лежит конкурентная борьба за перераспределение ресурсов — земли, производственных мощностей, власти, источников финансовых поступлений. Кроме того, ситуация обостряется борьбой за власть различными местными политическими и клановыми группировками, использующими в своих интересах идеи национализма и религиозной розни. Как во многих странах мира, на Северном Кавказе конфликтуют народы различных социокультурных и расовых типов, а также представители в основном двух мировых религий — ислама и христианства.
Искусственность и запутанность границ национально-территориальных образований является главной причиной территориальных споров в регионе. К числу наиболее острых из них относится ингушско-осетинский и чечено-дагестанский, порожденные изменением границ республик после ликвидации и последующего восстановления ЧИАССР. Ряд народов (лезгины, осетины, ногайцы) в результате административного преобразования Российской империи, скопированного впоследствии при образовании СССР, были разделены административными границами на две или даже три (ногайцы) части. В результате распада СССР лезгинский и осетинский народы оказались разделенными, проживающими в различных независимых государствах.
Сохраняется напряженность во взаимоотношениях местного населения с беженцами. На фоне экономической нестабильности растет недовольство местных жителей, нередко возникают стычки на межэтнической почве, связанные с монопольным владением выходцами с Кавказа коммерческими торговыми точками, приобретением в обход закона земли и домов, нарушениями правопорядка. Имеют место случаи самосуда казаками. В Ставропольском крае зарегистрирован ряд случаев, когда по решению казачьего схода насильственно выселялись армяне, чеченцы и другие. При возникновении конфликтной ситуации массы беженцев вынуждены вновь искать убежища. Таким образом, появляется рецидив «синдрома беженца», а с учетом достаточной подвижности и психологического надлома в сознании этих людей география зоны конфликта может стремительно расширяться по «эффекту домино».
Осложняется обстановка в государствах — республиках бывшего СССР в Среднеазиатском регионе. Сегодня даже в относительно «спокойных» ранее Казахстане, Кыргызстане и Узбекистане нарастает напряженность русскоязычного населения. В связи с этим можно ожидать резкого увеличения потока вынужденных мигрантов из этих государств. Несмотря на тяжелое экономическое положение и отсутствие опыта в решении миграционных проблем, за последние два года в Российской Федерации проделана значительная работа по оказанию помощи беженцам и вынужденным переселенцам.
Выработка механизмов приема и обустройства вынужденных мигрантов, разработка законодательных основ проводилась ФМС России в экстремальных условиях — при одновременном приеме сотен тысяч переселенцев, в том числе из зон национальных вооруженных конфликтов.
В 1992 году была разработана и одобрена программа «Миграция», ориентированная на поддержку беженцев и вынужденных переселенцев из государств — республик бывшего СССР. Реализация Программы позволила начать организованную работу с вынужденными мигрантами и оказать им первичную ограниченную помощь. Основной объем задач по приему вынужденных мигрантов ложится на территории, поэтому важным этапом организации работы с беженцами и вынужденными переселенцами стало создание сети территориальных органов ФМС России в местах максимального притока вынужденных мигрантов. Разработан механизм регистрации и учета беженцев и вынужденных переселенцев с предоставлением им соответствующего статуса, на основе которого зарегистрировано за период с 1 июля 1992 г. по 1 декабря 1993г. 470 тыс. беженцев.
Расширяющаяся география очагов национальной розни на территории бывшего СССР потребовала организации работы с беженцами в экстремальных условиях. Разработан и действует правительственный план приема и размещения беженцев при их массовом прибытии в условиях чрезвычайной ситуации. Был организован прием беженцев из Приднестровья (50 тыс. человек), Южной Осетии (30 тыс. человек), из зоны Осетино-Ингушского конфликта (60 тыс. человек), Абхазии (40 тыс. человек), Таджикистана (105,5 тыс. человек).
Принятые Законы Российской Федерации «О беженцах» и «О вынужденных переселенцах» и нормативные акты, регламентирующие работу с этой категорией мигрантов, заложили основу правовой базы в области миграции. Несмотря на либеральный характер, эти Законы не учитывают всех реалий сегодняшнего дня и экономических возможностей государства. Поэтому реализация их положений проходит достаточно сложно, в тяжелых условиях, с крайне малочисленными территориальными органами, без нормального материально-технического обеспечения. Сложно решаются вопросы строительства жилья, требуются значительные средства для выдачи ссуд и их своевременная индексация. Обеспечение занятости, особенно в соответствии с имеющейся квалификацией, требует создания комплекса мер по организации рабочих мест.
В рамках реализации программы «Миграция» был определен механизм временного и постоянного размещения вынужденных мигрантов. Созданы центры временного размещения беженцев и вынужденных переселенцев. Образованы и начали действовать два центра медико-психологической реабилитации беженцев, подвергшихся насилию в зонах вооруженных конфликтов, — «Ватутинки» и«Магри».
Многие приезжают в Россию без всяких средств существования. Выезжающие в экстремальных условиях не имеют ни теплой одежды, ни обуви, ни денег на питание. Особо нуждающимся 217 тыс. мигрантам было выдано единовременное денежное пособие.
Для организации постоянного размещения вынужденных мигрантов на территории Российской Федерации осуществляется их компактное и индивидуальное расселение. Большая часть ориентирована на регион Центральной России, Поволжья, ряд приграничных областей. Значительное число, более 50%, расселяются в сельской местности. Практически все трудоспособные — вынужденные мигранты участвуют в собственном обустройстве. Федеральная миграционная служба России оказывает финансовую помощь в строительстве жилья и социальной и инженерной инфраструктуры в 107 компактных поселениях на 50 тыс. человек. Наиболее крупное из них в г. Борисоглебске Воронежской области рассчитано на 22 тыс. человек из числа вынужденных мигрантов из Таджикистана.
Ведется строительство жилья при финансовой поддержке ФМС России для 9,3 тыс. семей (3600 человек) беженцев и вынужденных переселенцев, расселяемых некомпактно.
Кроме того, выдана долговременная беспроцентная денежная ссуда на 12,1 тыс. семей (4700 человек) для приобретения или строительства жилья. Практика показывает, что более четверти прибывших в Россию — это так называемые социально незащищенные группы населения, которые не могут самостоятельно решить проблему обустройства на новом месте жительства. Предоставлено и ведется строительство жилья для 15,5 тыс. человек этой категории мигрантов. После периода значительных трудностей появились успехи в переговорном процессе по проблемам миграции с государствами нового зарубежья. В составе посольств Российской Федерации учрежден институт советников по межнациональным отношениям. На них возложена работа с соотечественниками в новом зарубежье, рассмотрение вопросов, связанных с их миграцией в Россию. Заключены межправительственные соглашения по вопросам регулирования процесса переселения и защите прав переселенцев с Республиками Таджикистан, Латвия, Эстония, Туркменистан. Продолжаются переговоры с республиками Молдова, Литва, Кыргызстан, Армения, Грузия. Подписано многостороннее соглашение в рамках СНГ о помощи беженцам.
В конце 1992 года Российская Федерация присоединилась к Конвенции ООН 1951 г. и Протоколу к ней 1967 г., касающимся статуса беженцев. В Москве были открыты постоянные представительства Управления Верховного Комиссара по делам беженцев при ООН и Международной организации по миграции.
Оказывалась помощь общественным объединениям из числа беженцев и вынужденных переселенцев.
Развитие миграционных процессов, их все возрастающее многообразие поставили новые задачи, связанные с приемом иностранцев, ищущих убежище на территории России, регулированием внешней трудовой миграции, привлечением и использованием иностранной рабочей силы, осуществлением иммиграционного контроля и предупреждением незаконной иммиграции.
Особое влияние на миграционные процессы в России оказывает нестабильность обстановки во многих странах мира. Очаги национальной розни, вооруженные конфликты обусловили массовое появление беженцев из стран старого зарубежья (Афганистан, Ирак, Иран, Сомали, Судан, Вьетнам, Шри-Ланка и др.), решение проблем которых требует от России значительных материальных и особенно финансовых затрат. Практика приема беженцев развитыми странами демонстрирует устойчивые ограничительные тенденции в их миграционной политике. Особое геополитическое положение Российской Федерации, отсутствие полноценной государственной границы, гуманные законы, касающиеся работы с лицами, ищущими убежища в России, создают ситуацию, в которой, во-первых, Россия становится территорией притяжения беженцев, во-вторых, сроки их пребывания на территории России могут быть весьма продолжительными из-за невозможности получения убежища в третьих странах. После присоединения России к Конвенции ООН 1951 года о статусе беженцев, а также принятия закона Российской Федерации «О беженцах» перед Россией встала глобальная проблема: определить за короткий срок статус сотен тысяч иностранных граждан и лиц без гражданства, которые в силу объективных и субъективных причин находятся и продолжают прибывать на нашу территорию с нарушениями паспортно-визового режима и фактически бесконтрольно. В этой же связи на ФМС России и другие государственные структуры усилилось давление со стороны Управления Верховного комиссара ООН по делам беженцев, ряда международных и российских общественных организаций. Указанная категория иностранцев включает в себя в основном граждан из государств старого зарубежья: афганцы, сомалийцы, курды, иранцы, ангольцы, покинувшие места проживания ввиду нестабильной обстановки в их странах, а также вьетнамцы, китайцы, иранцы, шриланкшщы, индусы, заирцы и другие. Количество подобных лиц не поддается точному учету и контролю ввиду прозрачности границ России с ее южными соседями. Только в столице в Московской области осело более 180 тысяч человек. Ситуацию осложняет то, что основная масса этих лиц имеет значительную этнокультурную дистанцию, не знает русского языка, совершенно не владеет российским законодательством. Кроме того, в большинстве стран выезда весьма тяжелая санитарно-эпидемиологическая обстановка, что создает угрозу распространения инфекций и эпидемий в Российской Федерации. Основная масса из этой категории иностранных граждан рассматривает Россию только в качестве транзитного пункта и пытается любыми способами выехать в развитые капиталистические страны, избегая в большинстве своем учета и регистрации.
В то же время среди иностранных граждан и лиц без гражданства, находящихся в настоящее время на российской территории, имеются желающие получить статус беженца в России, политическое убежище и натурализоваться. Затраты на адаптацию и размещение этой категории согласно действующему законодательству и Конвенции ООН 1951 г. целиком должны осуществляться за счет средств федерального бюджета, что в настоящее время является непосильным бременем для Российской Федерации. Следует отметить, что специфика этой категории мигрантов требует привлечения к работе с ними большого числа специалистов со знанием редких языков, а содержание лиц, ищущих убежища в России, только во время рассмотрения их ходатайств оценивается десятками миллионов рублей на одного человека. Сейчас начата работа по проведению собеседований с иностранцами, ищущими убежища, которая продлится несколько месяцев. Организуется работа специального центра размещения для этой категории вынужденных мигрантов в Пермской области.
Отсутствие договоров между Россией и государствами — республиками бывшего СССР, в том числе и членов СНГ, по вопросам иммиграции создает дополнительные сложности в решении проблем работы с лицами, ищущими убежища в Российской Федерации, начиная от проблем въезда-выезда до вопросов организации процедуры депортации незаконных мигрантов.
Кроме лиц, ищущих убежища в России и за ее пределами, к этой категории относятся лица, прибывшие в страну для ведения незаконной коммерческой деятельности, включая торговлю оружием и наркотиками, незаконную переправку рабочей силы в страны Западной Европы. Проблема неконтролируемой миграции приобрела угрожающий характер, поскольку обостряется криминогенная обстановка и наносится ущерб безопасности страны. Весьма затрудняет решение проблемы пресечения незаконной иммиграции отсутствие полноценной государственной границы со странами СНГ.
Для решения проблем, связанных с пресечением незаконной иммиграции, Указом Президента Российской Федерации определены меры по созданию системы иммиграционного контроля. Этот создаваемый впервые в России государственный институт должен обеспечить проведение миграционной политики, отвечающей интересам государства, а также защиту прав и интересов Российской Федерации, иностранцев и лиц без гражданства в решении вопросов, касающихся выезда из страны и въезда в страну, выбора местожительства.
Одной из самых актуальных проблем и соответственно новым направлением в работе Федеральной миграционной службы России является деятельность в области внешней трудовой миграции. Современная ситуация на российском рынке труда, принятие Закона Российской Федерации «О занятости населения в Российской Федерации», закрепившего право граждан России на профессиональную деятельность за границей, стимулируют российских граждан активизировать усилия по поиску работы за рубежом.
Главной задачей является создание надежной системы социальной защиты трудящихся-мигрантов в период их работы и по возвращении в Российскую Федерацию и формирование на этой основе механизма эффективного управления процессами выезда на работу, что позволит в значительной степени ослабить отрицательные последствия трудовой миграции как для государства, так и для самих граждан.
Так, 8 июня 1993 года принято правительственное постановление «Об упорядочении деятельности, связанной с трудоустройством граждан Российской Федерации за границей», в соответствии с которым ФМС России по согласованию с ФСЗ России и Минфином России утверждено положение о порядке и условиях лицензирования деятельности, связанной с трудоустройством граждан Российской Федерации за границей.
За период с августа по декабрь 1993 г. ФМС России были рассмотрены заявки 80 организаций и фирм, 68 из них были оформлены и выданы лицензии.
Введение института лицензирования позволило пресечь недобросовестную деятельность и злоупотребления со стороны ряда фирм, в отношении отдельных из них возбуждены уголовные дела. С другой стороны, в настоящее время в Российской Федерации в соответствии с межправительственными соглашениями работают около 100 тысяч иностранных рабочих и специалистов, в основном из Вьетнама, Китая и КНДР, а также из Турции, Финляндии, республик бывшей Югославии и других стран. Кроме того, в рамках трудового обмена трудятся около 200 тысяч граждан из стран СНГ. Учитывая, что механизм привлечения иностранной рабочей силы отсутствовал более двух лет, а сам процесс привлечения приобрел неконтролируемый характер, для обеспечения приобретенного права россиян на занятие вакантных рабочих мест в мае 1993 г. было введено в действие «Временное положение о лицензировании привлечения в Российскую Федерацию иностранной рабочей силы».
Анализ первого опыта показал, что Временное положение дало толчок началу процесса лицензирования на всей территории Российской Федерации, однако в силу отсутствия в правовой базе действенных штрафных санкций оставляло для работодателей, привлекающих иностранных специалистов, возможность уклоняться от лицензирования. В целях повышения ответственности работодателей, привлекающих иностранную рабочую силу, и укрепления правовой базы в этой области ФМС России был разработан и представлен в Правительство проект Положения о привлечении и использовании в Российской Федерации иностранной рабочей силы, который был утвержден Указом Президента 16 декабря 1993г.
Реализация этого Указа наряду с решением задач защиты национального рынка труда обеспечит ежегодно дополнительное поступление в бюджеты субъектов Федерации свыше 6 млрд. рублей. По экспертным оценкам, в России находится около 500 тысяч нелегально проживающих и незаконно работающих иностранцев. Масштабы регулирования внешней трудовой миграции составляют более полумиллиона граждан Российской Федерации и государств нового и старого зарубежья, а в ближайший год могут возрасти до 4—5 миллионов человек.
Для решения всего сложного и многообразного комплекса миграционных проблем Федеральной миграционной службой России с участием территориальных органов ФМС России, министерств и ведомств, посольств в государствах нового зарубежья, общественных объединений, занимающихся проблемами миграции, а также ведущих специалистов Центра социальной демографии Института социологии РАН, Института проблем занятости РАН и Центрального института труда разработана Федеральная миграционная программа, включающая все направления работы с мигрантами. Федеральная миграционная программа одобрена на заседании Президиума Совета Министров — Правительства Российской Федерации 11 ноября 1993 года (протокол 39, п. 3).
Первоочередной целью миграционной политики является регулирование миграционных потоков, преодоление негативных последствий стихийно развивающихся процессов миграции, создание условий для беспрепятственной реализации прав1 мигрантов, а также обеспечение гуманного отношения к лицам, ищущим убежище.
Концепция расселения вынужденных мигрантов основана на принципе необходимости экономического возрождения регионов, развития сел и пригородных районов, учитывает рекомендации Госстроя России и Роскомзема. Программа обсуждена с представителями органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации. Администрация субъектов Российской Федерации поддерживает концепцию, в частности необходимость разработки механизма стимулирования расселения мигрантов в малообжитые районы, требующие возрождения.
Предусмотрено расширение участия неправительственных структур и общественных объединений в реализации отдельных проектов по оказанию помощи вынужденным мигрантам, упрочение связей с международными и зарубежными организациями, занимающимися проблемами миграции.
На каждом этапе и направлении деятельности по реализации миграционной политики и программ масштабы и динамика миграционных процессов показывают необходимость привлечения наряду с мерами государственной поддержки дополнительных возможностей неправительственных структур, альтернативные источники финансирования.
В Программе определены и конкретизированы меры по привлечению средств из внебюджетных фондов, предложены основные принципы и механизмы решения проблем обустройства вынужденных мигрантов нетрадиционными методами.
В рамках развития этого направления ФМС России организована работа акционерных обществ по оказанию помощи мигрантам из Латвии и Эстонии по получению жилья в России, в том числе путем обмена или за счет реализации оставляемых квартир. Это позволит привлечь средства, полученные в результате продажи жилой площади переселенцев в государствах выезда, и тем самым значительно снизить бюджетную часть финансирования их обустройства.
Особое внимание в Программе направлено на создание условий для обеспечения занятости вынужденных мигрантов на территориях их предлагаемого места жительства в целях предоставления им- возможности самостоятельно зарабатывать средства на строительство или приобретение жилья. В рамках Программы предусмотрены меры по созданию государственных малых предприятий в местах временного размещения и компактных поселений вынужденных мигрантов. Оказание стартовой помощи (предоставление ссуд) на развитие предпринимательства мигрантов, в соответствии с их пожеланиями, позволит решить вопросы обустройства и самозанятости дополнительного числа вынужденных переселенцев без привлечения средств федерального бюджета.
Осуществление предусмотренного в Программе комплекса мер будет способствовать реализации мероприятий по приему и размещению лиц, ищущих убежища в Российской Федерации из стран нового и старого зарубежья, и выполнению обязательств России в связи с присоединением к Конвенции ООН 1951 г. и Протоколу к ней 1967 г., касающихся статуса беженцев, позволит организовать систему иммиграционного контроля для пресечения незаконной миграции, создать юридическую базу, регулирующую вопросы миграции и определяющую правовой режим мигрантов всех категорий, а также условия эффективной международной трудовой миграции. Все это будет способствовать положительному изменению характера миграционных процессов, снижению негативных последствий для страны и развитию позитивного влияния на ход социально-экономических преобразований в России.
1 Права мигрантов определены Законами Российской Федерации « О беженцах», « О вынужденных переселенцах», «О занятости в Российской Федерации», «О гражданстве РСФСР», а также Конвенцией ООН 1951 г. и Протоколом к ней 1967 г., касающимися статуса беженцев.
