Несмотря на кажущееся обилие информации о деятельности европейских правозащитных органов, большинство россиян имеют весьма смутное представление о проблемах европейских государств в процессе согласования национального и международного гуманитарного права. Статья Т. X. Бингема позволяет увидеть проблему прав человека через призму своеобразной, консервативной и одновременно гибкой британской конституционной системы, знакомит с основными положениями Европейской конвенции о защите прав человека и основных свобод (далее — Европейская конвенция о правах человека).
Отдельные суждения английского юриста, члена Высокого суда правосудия, председателя Апелляционного суда, сложны для восприятия. Представляется полезной поэтому некоторая дополнительная информация на этот счет, а также комментарий к тем суждениям автора, которые могут вызвать вопросы.
Совет Европы нередко называют хранителем европейского наследия в области прав человека, и это соответствует истине, однако строителями единого европейского дома и пространства выступают не столько европейские органы и организации (хотя их вклад несомненен), сколько сами государства-члены, реализующие и вырабатывающие политико-юридические принципы в области прав человека.
Т. X. Бингем считает Великобританию «зрелой демократией», однако даже национальная гордость — общеизвестная черта английского характера — не помешала ему критически охарактеризовать уровень защиты прав человека в Великобритании, оценить последствия инкорпорации Европейской конвенции о правах человека в английскую правовую систему*.
О значении, которое придается в Европе этой Конвенции, свидетельствует уже тот факт, что серьезные нарушения перечисленных в ней прав и свобод — основание для приостановления членства и даже исключения государства-члена из Совета Европы. Европейская конвенция о защите прав человека и основных свобод, принятая в 1950-м и вступившая в силу в 1953 г., представляет собой не декларативный, а имеющий юридическую силу манифест прав и свобод европейцев. Эти права сконцентрированы не только в основном документе — самой Конвенции, но и в протоколах к ней (их семь), которые ратифицированы лишь некоторыми европейскими государствами. Гарантией соблюдения установленных ими прав и свобод является деятельность европейских правозащитных органов: Европейской комиссии по нравам человека, Европейского суда по правам человека и Совета министров.
Великобритания стала первым государством Европы, ратифицировавшим Европейскую конвенцию в 1951 г. При этом она сделала заявление, что внутреннее законодательство страны полностью соответствует всем положениям Конвенции и потому нет необходимости принимать специальный закон о трансформации (инкорпорации) положений Конвенции в национальное право.
Автор приводит серьезные доводы в пользу инкорпорации Конвенции, опровергает аргументацию ее противников. Эта позиция разделяется многими британскими исследователями и политическими деятелями. Так, Марк Зандер в своей статье, опубликованной в сборнике «Современный конституционализм»**, считает такую инкорпорацию необходимой и одновременно замечает, что у него нет надежды на успешное завершение кампании в пользу соответствующих реформ. Действительно, решение об инкорпорации в Великобритании было бы воспринято обществом как революционное, поскольку в этом случае положения Конвенции служили бы правовым основанием для предъявления исков в британские суды и судьи ссылались бы на них как на нормы закона. В результате инкорпорации Конвенция, как пишет Т. X. Бингем, займет привилегированное положение во главе списка священных правовых принципов, будет иметь «высокий» статус в системе юридических актов. Отмена Конвенции актом парламента теоретически возможна, но практически (и на это указывает автор) такой вариант исключается. Поэтому Конвенция, став частью внутреннего права, будет способствовать стабилизации ситуации в области защиты прав человека, которая, по мнению Т. X. Бингема, является «неудовлетворительной».
Тревогу автора можно понять, если учесть особенности конституционной системы Великобритании: в стране нет писаной Конституции (т. е. отсутствует цельный, единый юридический документ, ассоциируемый в сознании европейцев с Конституцией), а есть совокупность парламентских актов конституционного содержания и конституционных конвенций (неформальных соглашений различных органов и политических партий). Британские судьи поэтому не оценивают принимаемые административные акты на предмет их соответствия Конституции.
Отсутствие фундаментального основного закона может в перспективе стать опасным для прав и свобод. Средневековые хартии Англии, такие, как «Магна Марта», «Акт хабеас корпус» (закон 1679 г. о неприкосновенности личности), Билль о правах, прямо не устанавливают прав человека и гражданина. Сам термин «права человека» стал использоваться в Великобритании сравнительно недавно. Только два частных пункта оговорены в Билле о правах — право петиций и право носить оружие. Английское конституционное и административное право, по контрасту с французским, пыталось в первую очередь предотвратить, а не исправить произвольные акты власти, опираясь на общее право — совокупность прецедентов (судебных решений), имеющих юридическую силу в качестве правовых принципов, приемлемых для последующих судебных решений. Статутное (парламентское) право играло в этом процессе незначительную роль.
Европейское движение за права человека затронуло и Великобританию. Правда, Великобритания сделала оговорки к Конвенции, отказавшись ратифицировать некоторые протоколы (4-й, гарантирующий свободу передвижения, и 6-й, отменяющий смертную казнь в мирное время), а также сделала оговорки об отступлении от обязательств, предусмотренных Конвенцией, во время войны или иного чрезвычайного положения в соответствии со ст. 15 Конвенции (например, изъятие из ст. 5 Конвенции в отношении применения Акта о предупреждении терроризма). С 1965 г. Великобритания периодически, каждые 5 лет, продлевает действие права на индивидуальную петицию (жалобу) граждан, неправительственных организаций или группы лиц в Европейскую комиссию по правам человека и признает обязательную юрисдикцию Европейского суда. На сегодняшний день Ирландия, Швеция, Исландия, Дания, Голландия и Финляндия признали право на индивидуальную петицию на неопределенный период времени. Петиция подается после того, как исчерпаны все внутренние средства правовой защиты, и лишь в течение 6 месяцев с момента принятия окончательного внутреннего решения государством.
От граждан Великобритании в Европейскую комиссию по правам человека поступает значительно больше индивидуальных жалоб (примерно 800), чем от граждан других государств, подписавших Европейскую конвенцию, и, хотя преобладающая часть этих жалоб не рассматривается, 1/4 всех принимаемых к рассмотрению жалоб — британские.
Начиная с 1975 г. Суд в Страсбурге вынес ряд постановлений, в которых говорилось, что законодательство Великобритании и судебная практика в некоторых случаях игнорировали права заключенных, задержанных и пациентов психиатрических больниц. В других случаях это были постановления, направленные против предприятий, принимавших на работу только членов профсоюза. В постановлении осуждались также телесные наказания школьников.
Приведем некоторые примеры более подробно. Молодой немецкий гражданин подал петицию, в которой утверждал, что выдача его США Великобританией по обвинению в убийстве, наказуемом смертной казнью, привела бы к длительному заключению в «коридоре смерти» (в США исполнению смертной казни предшествует продолжительный период заточения). Признав, что сами по себе смертные приговоры не являются незаконными, Европейский суд в 1989 г. в своем решении по этому делу Серинг против Великобритании указал, что возражения подавшего петицию против «синдрома коридора смерти» подразумевают нарушение его прав в соответствии со ст. 3 (Пытки, бесчеловечное или унижающее достоинство обращение или наказание) и что по Конвенции ответственность за это будет нести Великобритания.
По делу Броугэн против Великобритании (1988 г.) Суд постановил, что четыре дня и шесть часов являются слишком длительным сроком, чтобы соответствовать положению п. 3 ст. 5 (Каждое арестованное лицо должно быть незамедлительно доставлено к судье или иному лицу, уполномоченному законом осуществлять судебные функции), несмотря на особые трудности, связанные с расследованием террористических действий.
В деле Кэмпбелл и Фелл против Великобритании (1984 г.) истцы заявили, что присутствие полицейских, охранников во время переговоров между адвокатом и обвиняемым нарушает право на достаточные возможности, гарантируемые п. 3 ст. 6 Конвенции. Комиссия приняла решение о том, что переговоры обвиняемого с его адвокатом в принципе должны проходить наедине, с целью сохранить конфиденциальность их отношений и право на профессиональную тайну самого адвоката.
По делу Джеймс и Уэбстер против Великобритании (1981 г.) заявители утверждали, что соглашение между компанией «Британские железные дороги» и некоторыми профсоюзами железнодорожников, содержавшее требование о вступлении в один из указанных профсоюзов в качестве условия найма, противоречит ст. 11 Конвенции (Свобода собраний и ассоциаций и право создавать профсоюзы). Суд согласился с этим, указав, что нет права принуждать для сохранения работы к вступлению в профсоюз.
В деле Кэмпбелл и Козэнс против Великобритании (1982 г.) матери жаловались на применение физических наказаний как меры дисциплинарного взыскания в государственных школах Шотландии, которые посещали их дети. В петиции утверждалось, что использование телесных наказаний в школах нарушало их права, предусмотренные частью второй ст. 2 Протокола № 1, в том понимании, что образование их детей не соответствовало их философским убеждениям. Суд подтвердил нарушение этого права.
В деле Броугэн против Великобритании (1988 г.) Европейский суд констатировал, что правительство Великобритании нарушило ст. 5 Конвенции, подвергнув заключению под стражей без предъявления обвинения или предоставления соответствующих процедурных гарантий лиц, подозреваемых в участии в «террористической» деятельности.
Европейский суд в Страсбурге выполняет чрезвычайно важную функцию, защищая права граждан Великобритании. Однако Т. X. Бингем имеет все основания утверждать в своей статье, что «неблагоразумно» поручать суду в Страсбурге решение вопросов, с которыми вполне справятся национальные суды. Действительно, процедура рассмотрения петиций не является ни достаточно быстрой, ни в полной мере результативной. На первой стадии «дружеского урегулирования проблемы» решается вопрос об уступках сторон в юридическом споре и Европейская комиссия по правам человека не принимает никаких решений. Этот период может длиться от нескольких месяцев до одного года. На второй стадии Комиссия рассматривает вопрос по существу. На третьей при установлении нарушения Конвенции дело передается на рассмотрение в Совет министров или в Суд. М. Зандер констатирует, что «нормальным сроком» движения дела с момента подачи петиции до ее разрешения является период от четырех до шести лет.
Именно по этим причинам целесообразно скорейшее инкорпорирование Конвенции в британскую правовую систему, что неоднократно подчеркивает Т. X. Бингем. До тех пор пока Конвенция не инкорпорирована, она не является формальным источником британского права и ссылки на нее не принимаются судьями Великобритании во внимание. Она является обычным актом международного права, и, хотя на нее могут ссылаться адвокаты (или судьи) в подтвержение своих аргументов, эти отсылки являются эпизодическими, случайными и не имеют юридического значения. Неинкорпорированная Конвенция, по признанию М. Зандера, не может иметь приоритет над противоположным по содержанию английским законом.
Деятельность европейских правозащитных органов способствовала гуманизации законодательства Великобритании. Назовем лишь некоторые итоги. Главный из них: с 1966 по 1989 г. здесь были отменены или пересмотрены 80 законов и нормативных актов. В результате было улучшено содержание заключенных, отменены ограничения прав заключенных на обращение в суд, переписку с адвокатами, членами парламента, друзьями, представителями средств массовой информации. Процедуры обращения заключенных к адвокатам, заключения браков в тюрьмах были упрощены; задержанному гарантировано право немедленно сообщить любому лицу по своему выбору о факте задержания или ареста. Кроме того, изменены условия содержания душевнобольных в клиниках. Из Закона «О психиатрической службе» 1959 г. изъята статья, согласно которой пациенты психиатрической клиники не имеют права без согласия Высокого суда обжаловать в суд действия работников Национальной службы здравоохранения; Трибуналу по делам лиц, страдающих психическими заболеваниями, было предоставлено право решения вопроса о целесообразности принудительного содержания граждан в клиниках.
Вопрос об инкорпорации Европейской конвенции затрагивает роль суда в английском обществе и конкуренцию суда и парламента в процессе правозащиты. Усиление исполнительной власти сопровождалось в Великобритании расширением судебного контроля за ней. Т. X. Бингем указывает в своей работе, что судьи в его стране в течение 30 лет контролируют министров и руководителей департаментов. Поясним в этой связи, что в Великобритании в 1946 г. был принят Закон «О производстве с участием Короны», который разрешил предъявлять иски к государству за нарушения гражданских прав в сфере управления. Современный судебный корпус страны, как и столетия назад, пользуется репутацией беспристрастных профессионалов.
Политическая нейтральность демонстрировалась судьями неоднократно. Исключениями являются сфера промышленных отношений и трудовое законодательство, где судьи иногда выносили решения не в пользу граждан, принимая во внимание интересы предпринимателей. Судьи назначаются королевой по совету лорда-канцлера, а старшие судьи — по совету премьер-министра, т. е. независимо от воли политического органа — парламента.
В Великобритании все чаще звучат призывы проведения реформ в области конституционного права, в том числе предложение принять Билль о правах. В 70-80-х годах в обсуждении этой темы явно наблюдался прогресс, однако впоследствии основные политические партии выступили против Билля о правах. Лорд Скэрман высказал точку зрения, что Билль о правах, будь он принят в Северной Ирландии, смог бы удовлетворить претензии католического меньшинства и предотвратил бы вооруженный конфликт с участием Ирландской национальной армии***. Возможно, эта оценка значения Билля о правах для решения североирландского конфликта несколько преувеличена, однако принятие Билля о правах, учитывающего положения Европейской конвенции, несомненно, снизило бы риск нарушений прав человека в стране. Очевидно, что принятие письменной Конституции, основанной на разделении властей, провозглашение в ней прав и свобод, установление специального конституционного суда с полномочиями по пересмотру действий законодательной и исполнительной власти, а также разработке процедуры пересмотра Конституции послужили бы упрочению демократии в Великобритании.
* Мы можем порекомендовать следующие дополнительные источники по данному вопросу: Зандер М. Конституционные меры по совершенствованию защиты прав человека // Современный конституционализм: по материалам советско-британского симпозиума. Ред. кол.: Е. К. Глушко. Л. Е. Козлов. Ю. Л. Шульженко. М., 1990. С. 126-132; Уэйд В. Конституционная реформа в Великобритании: принципы и процедуры//Там же. С. 110-119; Маклаков В. В. Европейские Сообщества и права человека. М., 1993; Политика консерваторов в области прав человека в Великобритании /Гл. ред. В. М. Чхиквадзе. М., 1988; Поррит Э. Современная Англия: Права и обязанности ее граждан. М., 1987; Права человека в буржуазной доктрине и практике (статус, законодательство, механизм защиты). Ч. 2. М., 1991; Путеводитель по Европейской конвенции о защите прав человека. Совет Европы. 1994; Рисдал Р. Проблема защиты прав человека в объединенной Европе // Государство и право. 1993. 4. С. 29-36; Шаповал В. И. Британская Конституция: политико-правовой анализ. Киев. 1991: Holme R. Time for a New Constitution. L., 1990; Warbrick C. European Convention on Human Rights and English Law // New Law Journal. 1980. Vol. 130. 5968. P. 852-854; Judicial Politics and Policy-making in Western Europe / Ed.: Volcansek M. L. // West Europ. politics. 1992. Vol. 15. 3. P. 1-155.
** Зандер М. Конституционные меры по совершенствованию защиты прав человека // Современный конституционализм. Ред. кол.: Е. К. Глушко. А. Е. Козлов. Ю. Л. Шульженко. М., 1990. С. 126—132.
Учебное пособие Конституционное право стран СНГ – 1998, №4 (18)
Учебное пособие Основы права Европейского Союза – 1998, №1 (15)
Т. Х. БИНГЕМ . Европейская конвенция о правах человека: время инкорпорации – 1996, №3 (9)
