России необходим коренной пересмотр положения дел в области прав человека. Ведь, по сути, государство не пошло дальше формального провозглашения этих прав, то есть того, что было сделано в 1917 году
После того как в 1993 г. все страны Европейского Экономического Сообщества (ЕЭС) ратифицировали Маастрихские соглашения, Западная Европа вступила в новую фазу своего развития: она переходит от экономического сообщества к всеобъемлющему союзу. И принято название: Европейский Союз (ЕС). Естественно, что новая фаза сообщества имеет новые характеристики, которые существенно меняют некоторые параметры правопорядка западноевропейского сообщества. И если мы хотим разобраться с вопросом прав человека в ЕС (а нам это интересно прежде всего для лучшего — на основе сравнения — понимания вопроса прав человека в России), то необходимо познакомиться с сутью складывающегося нового западноевропейского правопорядка. Дело в том, что человек, проживающий в ЕС, оказывается в рамках по крайней мере двух действующих одновременно правопорядков. Один, хорошо знакомый, — национальный (английский, германский, французский и т.п., всего 12), а другой, наднациональный, — правопорядок Союза. По старой логике мы мыслим в основном национальными категориями и принимаем прежде всего во внимание правопорядок страны нашего местожительства. Но для Старого Света, каким нам представляется Западная Европа, эта логика уже не подходит. Не подходит прежде всего потому, что согласно основополагающим документам Союза, и в частности Римскому Договору 1957 г., а также постановлениям и заключениям Европейского Суда, преимущественную силу имеет наднациональный правопорядок, на котором базируется вся конструкция Европейского Союза. И это, тем или иным образом, принято и не оспаривается всеми государствами — членами ЕС.
Отсюда следует, что для уяснения правового положения любой личности в ЕС, включая, кстати, и иностранца, необходимо понять: во-первых, в чем суть правопорядка ЕС и, во-вторых, как этот правопорядок связан с национальными правопорядками государств-членов? Личность, живя в конкретной стране, статеивается, естественно, с национальным правопорядком. И если в целом дела ее складываются нормально, т.е. если она не вступает в конфликт с законом, то ей, скорее всего, нет смысла забивать голову «более высокими материями» , каковой является правопорядок Союза. Но специалист должен, безусловно, знать, что в принципе в рамках Союза права и обязанности любой личности (в т.ч. юридического лица) едины. Они не меняются от страны к стране. И если у человека возникает необходимость защитить свое право, которое ему кажется попранным в отдельной стране, он, исчерпав внутренние процедуры защиты, имеет возможность перенести свою проблему на союзный уровень. Это, кстати, в Западной Европе происходит не так редко, поскольку национальные суды еще не готовы руководствоваться союзным законодательством, если оно не стало каким-то образом частью внутреннего права.
И здесь существует большая проблема. Несколько веков общество следовало прецедентному праву, и вдруг, в одночасье, надо отказаться не только от этого права, но и в какой-то мере от образа жизни. Откажутся ли? Да и нужно ли отказываться от того, что себя оправдывало из века в век? Это для нас, россиян, традиции мало что значат, мы уже привыкли к тому, что каждый лидер государства подстраивает внутренний правопорядок под себя. Но, например, у англичан (точнее — граждан Великобритании) все иначе. Пока что, похоже, даже в научно-педагогических кругах Великобритании не очень осознали тот факт, что им надо будет по существу целиком перестроить систему права, которая лежит в основе нормативной базы Союза. Ситуация, в общем, выглядит, сейчас и на перспективу, довольно коллизионной, если не парадоксальной: бесспорно приоритетно законодательство Европейского Союза, но остается пока что в силе и внутреннее законодательство отдельных стран. После подписания Маастрих-ских соглашений пошел процесс более тесной увязки, а где необходимо — частичной отмены норм союзного и национальных правопорядков. Этот процесс закономерен в свете будущей европейской интеграции — если ей суждено свершиться. А суждено ли? Сомнений на этот счет много. В свое время удалось «переварить в одном котле» эмигрантов разных национальностей в США и вылить из этого котла единую нацию — американцев. Там «варка в котле» была исторически неизбежна. И, скажем так, эмигрантам было просто некуда деться. Но как это же проделать в ближайшие годы с десятками миллионов людей, оседло живущих в разных странах, чувствующих свои национальные корни и абсолютно не желающих менять ни место своего жительства, ни национальность. Разве от счастья люди становятся эмигрантами? И много ли их в Западной Европе, точнее — в странах Европейского Союза? Нет, таких 1—3%. Так что, ориентируясь на них и на интересы финансово-промышленных монополий, втянем народы, десятки миллионов людей в «котел на переварку», сделаем всех их европейцами?
Сейчас, как это ни покажется странным, процесс западноевропейской интеграции все еще носит верхушечный характер. Да, он пошел во благо большому бизнесу. И возможно, в силу этого был чем-то благотворен для всего региона. Но подавляющей массе населения Западной Европы он ничего не дал и вряд ли даст. До сих пор это население в своем большинстве не отрывали от национально обусловленного образа жизни, и люди жили в рамках своих исторически сложившихся правопорядков (хороши они или плохи). До сих пор им внушалась одна мысль: от интеграции все выигрывают. И от них не требовали отречься от чего-то существенного во имя этой интеграции. Сейчас приближается момент, когда интеграция, очевидно, затронет интересы народов. А как они ее в этом смысле воспримут? Ведь нет возможности реально обеспечить рывок вперед в уровне жизни. Совсем наоборот: уровень жизни в ведущих странах — Германия, Великобритания, Франция — падает, обостряются национальные проблемы, на подъем идут крайне правые, националистические силы.
И следует помнить, что в парламентах (и обществах) основных стран Западной Европы ратификация Маастрихских соглашений получила столь незначительное большинство, что задумываешься — было это согласием на дальнейшую интеграцию или предупреждением: если около половины населения сейчас не хочет более тесного союза, то что же будет через несколько лет? В общем, как представляется, судьба европейской интеграции, вопреки пропагандистской шумихе, пока еще далеко не решена. И есть время поразмыслить о правовой стороне дела. В результате создания единого экономического и валютного союза усилится роль и верховенство центральной союзной власти. Значит, человеку, гражданину Европы (а не итальянцу, испанцу, греку и т.д.) предстоит поверить, что в Брюсселе, где размещены исполнительные органы ЕС, все известно лучше, там чиновники умнее и, значит, сделают все как следует. Будет ли это так? А как быть иностранцам? Станут ли их многочисленные проблемы лучше решаться, когда будет серьезно подорван внутренний правопорядок. (Точнее, он станет менее осязаемым, поскольку инерция национальной государственности останется на длительный исторический период.)
Переход к единому политическому союзу ставит больше вопросов, чем дает ответов. Если представить себе, что, как и планируется, дела финансовые, безопасности, обороны и внешней политики будут решаться в центре, то как быть с национальной государственностью и суверенитетом? И если еще можно представить себе утрату национальных избираемых должностных лиц, то как быть с монархами? Низложить? Или оставить в качестве бутафории? Это уже не только вопросы теории, но и возможной в ближайшем будущем практики.
Интеграция Европы в различных формах идет вширь. Соответственно: когда туда войдут и страны Восточной Европы, да и все, кто еще не вошел, то это можно будет в известной мере принять за вариант, при котором в интеграцию не вступил никто. Центростремительные процессы неизбежно превратятся в центробежные, и ЕС пойдет вразнос. Конечно, организаторам этих процессов сейчас, как и в сравнительно недавнем прошлом, лестно, что стоит очередь желающих вступить в ЕС. Но серьезный аналитик не может не видеть, что «Европа шести» — не эквивалент «Европе девяти» и тем более — «Европе двенадцати». А какова будет «Европа пятнадцати» или «восемнадцати»? На каком-то этапе ЕС — этот обремененный проблемами общий обоз — могут покинуть те страны, которые, в силу внутренних политических причин, пожелают предпочесть путь самостоятельного развития. Такими странами, на мой взгляд, могут стать Великобритания, Германия или... Италия, верх в которой уже в ближайшее время могут взять силы националистической ориентации левого и правого толка.
Нельзя не остановиться еще на одной любопытной перспективе, предусмотренной в статьях 8 — 8/d/ Договора о Европейском Союзе. Там записано, что все граждане стран ЕС получат в обязательном порядке гражданство Союза. Это означает их полное равенство во всех правах. Другими словами, они не только смогут свободно передвигаться и (с некоторыми ограничениями) селиться на жительство, как это сейчас имеет место, во всех странах ЕС, но и получат там весь комплекс политических прав, включая право избирать и быть избранным в выборные органы, работать на государственной службе, служить в армии и в полиции. Получается, что упомянутые органы должны будут потерять национальный характер. Обо всем этом легко говорить и писать, но... речь-то идет о фактическом исчезновении (!) государств.
Что же касается статуса человека в ЕС, то он, скорее всего, изменится к лучшему. Сложно жить, когда твой статус объективно находится как в национальной, так и в европейской плоскости, когда, живя в одном правопорядке, в уме приходится держать другой, а, впрочем, даже и третий, поскольку ряд стран ЕС являются участниками многих международных конвенций и должны применять положения этих конвенций на своей территории как к своим гражданам, так и к иностранцам. В дальнейшем европейский правопорядок возьмет, несомненно, все лучшее из правопорядков национальных и международного, а это сделает статус человека гораздо яснее, чем сейчас. Но все это будет (если будет) в перспективе, хотя, может быть, и не столь отдаленной. А как все-таки обстоит дело сегодня, каким образом взаимодействуют внутренние и европейский правопоряд-ки и в каком положении оказывается гражданин, проживая, в Европейском Союзе?
Соотношение между нормативными актами Сообщества и законами государств, его составляющих, устанавливалось не одноразовым актом. В учредительном Римском Договоре Сообщества 1957 г. нет положения о примате норм Сообщества над национальным законодательством, И это вполне понятно, поскольку вообще нелогично сопоставлять нормы, издаваемые исполнительной властью, каковой являлись на то время все органы Сообщества (Европарламента в нынешнем качестве тогда еще не было), с законодательными актами национальных парламентов. Видимо, тогда такое сопоставление и в голову не приходило учредителям Сообщества. Механизм сотрудничества изначальной европейской «шестерки» коренным образом отличался от того, что образовывалось потом в рамках «девятки» и «двенадцати».
Первоначальное намерение было скромнее: имелось в виду, что лидеры исполнительной власти «шестерки» будут определять направления общей экономической политики, проводить в ее развитие соответствующие акты в парламентах стран-участниц, а затем органы Сообщества будут воплощать все это в жизнь. Никто и не заикался в
50—60-е годы о том, что исполнительные органы Сообщества (Совет, Комиссия) при содействии Европейского Суда со временем подомнут под себя национальные парламенты, а потом вообще заменят их единым представительным органом, заседающим в Страсбурге. Как это ни странно, но ученые также не видели (или делали вид, что не замечают) такой опасности. Да и не так легко было ее узреть, поскольку к сейчас, например, в Великобритании внутреннее и международное право считаются совершенно различными правопорядками, а это значит, что, с формальной точки зрения, норма международного доювора, в т.ч. в рамках ЕС, не может быть применена в британском суде. Соответственно, для применения Договора о ЕЭС в Великобритании в 1972 г. был утвержден Акт Европейского Сообщества. Иными словами, англичане как бы сами заявили, что готовы принять к исполнению определенную часть правового механизма, предусмотренного в Договоре о ЕЭС. Из этого Договора вытекал примат исполнительных органов Сообщества над законодательными актами стран ЕЭС, но известно это было только узкому кругу специалистов.
На практике возникали коллизии между нормами внутреннего права и права ЕЭС. Разрешались они посредством разбирательства в Европейском Суде, который наряду с улаживанием конкретных дел выносил общие определения. Одно из первых определении дано еще в 1963 г. по делу Van Gend en Loos2.
Дело это возникло в связи с обращением суда Нидерландов к Европейскому Суду относительно того, можно ли толковать статью 12 Договора о ЕЭС в том смысле, что она имеет прямое действие. (Эта статья обязывала государства ЕЭС воздерживаться от установления новых таможенных пошлин.) Согласившись с данным толкованием, Европейский Суд добавил, что «Сообщество являет собой новый правопорядок в международном праве, в пользу которого государства передали свой суверенитет, хотя и в ограниченных сферах».
Немного позже, в 1964 г., Европейский Суд пошел дальше при рассмотрении дела Costa v ENEL3, начатого по запросу итальянского суда относительно сравнимости норм национального законодательства с нормами ЕЭС. Был сделан определенный вывод, что передача государствами на уровень ЕЭС своих суверенных прав, упомянутых в деле Van Gend, привела к тому, что «законы, принятые в одностороннем порядке, несовместимы с целями Сообщества, не могут иметь преимущественной силы».
Таким образом, создав ЕЭС и наделив его реальной властью, государства-участники учредили соответствующий правопорядок, который применим как к ним, так и к их гражданам. К тому же он имеет преимущественную силу перед национальными законами. В десятках случаев это подтверждалось Европейским Судом при рассмотрении конкретных дел и, что весьма характерно, не вызывало протестов национальных властей. Дело пошло даже несколько дальше: Европейский Суд принял принцип, по которому положения правовых норм Сообщества, предоставляющие права личности, имеют прямое применение, т.е. их не надо инкорпорировать во внутреннее законодательство или признавать иным образом. Такие нормы должны напрямую использоваться в национальных судах. Причем речь идет не о нормах и не о положениях международного договора (к примеру, о ЕЭС), а об актах, принятых как в Европейском Совете министров, так и в Европейской Комиссии (постановления, решения, директивы). К этим актам приравнены положения договоров, принятых ЕЭС в отношении третьих стран или международных организаций. Они также обязательны для государств-членов, в особенности в части, касающейся прав человека.
В сравнительно недавнем решении (1992 г. по делу Francovich v Italian State) Европейский Суд подтвердил, что «право Сообщества установило принцип, согласно которому государство-участник обязано возместить личности убытки, которые возникли в связи с нарушением этим государством права Сообщества»4. Такое положение может возникнуть на практике в том случае, если, к примеру, личность использовала в бизнесе стандарты ЕЭС, но встретила внутреннее противодействие, которое и повлекло убытки. Противодействие может иметь разные формы, включая даже такую, как правительственная политика. Так, в 1987 г. правительственное агентство Ирландии развернуло по стране кампанию под лозунгом «покупайте ирландское». Под нажимом экспортеров других стран ЕЭС, а затем и по просьбе Европейской Комиссии Европейский Суд возбудил дело и принял решение, признавшее упомянутую кампанию незаконной5.
Потерпевшие, опираясь на решение Суда, могли требовать возмещения убытков. Примеров, подтверждающих правило о том, что к настоящему времени права личности в ЕС получили двойную гарантию (в национальных судах и в Европейском Суде), можно приводить много, но... дело этим не исчерпывается. Что касается прав человека, то можно указать и на третью гарантию — Европейский Суд по правам человека.
Из этого напрашивается вывод, что в Западной Европе предусмотрен максимум для реального обеспечения полного соблюдения прав и свобод человека, закрепленных в законодательных актах. И это особенно заметно, когда такое положение сравниваешь с происходящим в России, где гарантом прав человека объявлен не тот единственный орган, который действительно компетентен, — Суд, а другой человек, хотя и наделенный функциями президента. И такое сравнение неизбежно приводит к другому выводу, что нам в России необходим коренной пересмотр положения дел в области прав человека. Ведь, по сути, дело не пошло дальше формального провозглашения этих прав, т.е. сверх того, что было сделано в 1917 г. На примере ЕС мы видим, что для реальной интеграции и общественного прогресса (и социального мира) необходим единый правопорядок. В Западной Европе он складывается. Наш же правопорядок все больше откатывается на диаметрально противоположный конец, а Россия в правовом смысле остается антиподом Западу. И можно много шуметь о рыночных отношениях и об экономических реформах, но дело никуда не двинется, пока российский правопорядок в части прав человека не станет принимать.общечеловеческие параметры. Рыночные отношения после войны были и в Греции, и в Испании, и в Португалии, но... свое место в демократическом сообществе они нашли только после того, как демократизировали и гарантировали права личности. Мы же, как и раньше, надеемся, что рыночные отношения сами по себе приведут к общественной демократизации, и практически ничего не делаем для коренной перестройки правопорядка.
2 Van Gend en Loos (1963) ECR 1.
3 Costa v ENEL (1964) ECR 585.
4 Francovich v Italian State (1992) IRLR 84.
5 Comission v Irelend (1987) 2 CNLR 197.
