Автор комментария, Матвеева Татьяна Дмитриевна — доцент кафедры международного права Российской академии управления, кандидат исторических наук, член Попечительского совета Фонда ООН по современным формам рабства — подготовила к изданию совместно с Московским Центром по правам человека практическое пособие для неправительственных организаций «Международные и национальные механизмы защиты прав человека: практика неправительственных организаций стран Запада». Раздел этого пособия, посвященный анализу второй главы Конституции РФ, предлагается вниманию читателей.
Какими бы ни были совершенными международные инструменты и механизмы защиты прав человека, реализоваться они должны в каждом отдельном государстве. И от того, насколько полно воплощается в жизнь все то, что закреплено в международных документах, можно судить о том, демократично ли государство и свободен ли в нем человек. Современные демократические конституции предстают прежде всего как конституции прав и свобод человека — «конституции человека». Играя роль своеобразного камертона в настройке всей жизни общества, конституция закладывает фундаментальные основы правового регулирования прав и свобод человека, а также его обязанностей перед государством и другими людьми.
Государство, претендующее на то, чтобы считаться демократическим, не может не записать в своей конституции определенный перечень общепризнанных прав человека. Не является исключением и принятая в декабре 1993 года Конституция Российской Федерации. В числе незыблемых основ конституционного строя провозглашен принцип, согласно которому «человек, его права и свободы являются высшей ценностью». В полном соответствии с мировыми стандартами сформулирована Глава 2 Конституции «Права и свободы человека и гражданина». В ней закреплен практически весь перечень гражданских, политических, экономических и социальных прав, которые содержатся во Всеобщей декларации прав человека и в Пактах. Заметим, что даже в наиболее демократических конституциях западных стран не содержится такого объема экономических, социальных и культурных прав, которые представлены в Конституции РФ.
47 статей Конституции РФ провозглашают безоговорочное равенство граждан во всех сферах общественной жизни, личную неприкосновенность, право на выбор местожительства /как вне, так и внутри государства/, свободное возвращение на родину, право свободно определять свою национальность, равное участие в государственном управлении, право на владение, пользование и распоряжение своим имуществом, право на предпринимательскую деятельность.
Новым содержанием, вызванным происходящими в стране переменами в сторону рыночного хозяйства, наполнились традиционно закрепляемые в конституциях бывшего СССР социальные права.
Если ранее право на труд формально гарантировалось социалистической системой хозяйства, то теперь упор делается на «свободный выбор труда», запрет на использование принудительного труда. В сфере образования и здравоохранения наряду с оказанием бесплатных услуг предусматривается введение и развитие «частных форм» медицинского обслуживания.
Хотя законодателям удалось в целом сконструировать отвечающую мировым образцам «российскую модель» конституционного статуса личности /во многом превосходящую, скажем, американскую модель.../, наивно полагать, что с момента принятия Конституции она будет немедленно воплощена в реальной жизни. Объявленный в Конституции принцип «прямого действия» ее норм формально дает гражданам право обращаться в суд по поводу нарушения каждой из этих норм. Прибавится и работы правозащитным НПО, которые в подобных ситуациях играют роль связующего звена между отдельной личностью и властью. Особенно «зазвучат» те статьи Конституции, в которых прописаны социально-экономические права, провозглашающие государственную защиту семьи, материнства и детства /ст. 38/, гарантия социального обеспечения по возрасту, в случае болезни, инвалидности, потери кормильца /ст. 39/, право каждого на жилище /ст. 40/, бесплатное предоставление гражданам /малоимущим/, нуждающимся в жилище, жилья из государственных и муниципальных фондов /ст. 40/ и т.д. Правозащитные НПО, бесспорно, явятся тем местом, куда начнут стекаться многочисленные жалобы граждан на «нарушение их прав», многочисленные вопросы. Трудно сказать, о чем думали законодатели, включая такие щедрые нормы в Основной закон страны... Попытаемся ответить на них.
Первый вопрос. Можно ли обращаться в ООН в случае нарушения, скажем, ст. 40 Конституции: не предоставлено жилье?
В качестве аргумента «жертва» нарушения этого права может ссылаться на признание Россией Протокола к Пакту по гражданским и политическим правам и Пакту по экономическим, социальным и культурным правам.
В этом случае необходимо знать, что обязательства государств по Пактам различны. Так, обязательство, которое государство берет на себя в рамках Пакта о гражданских и политических правах, вступает в силу незамедлительно после того, как государство станет участником Пакта. Что касается Пакта об экономических, социальных и культурных правах, то согласно его положениям полная реализация прав, признанная в этом документе, может быть осуществлена лишь с течением времени, по мере создания для их реализации необходимых условий. Обратимся к весьма убедительной, на наш взгляд, аргументации, которую использует в полемике со своими согражданами известная американская правозащитница, писатель и философ Айн Рэнд. Она предлагает добавлять к каждому из предложенных в Конституции прав вопрос: «За чей счет?»6.
«Работа, еда, одежда, развлечения, жилье, медицинское обслуживание, образование, — рассуждает А.Рейн, — не растут на деревьях. Их должен произвести сам человек своими собственными силами, а не усилиями другого».
Право на жизнь означает, что человек имеет право поддерживать свою жизнь своим трудом, своими способностями. Это не значит, что другие должны обеспечить его жизненные потребности. Конституция лишь гарантирует, что никто не может лишить его этого права. Исключение составляет лишь смертная казнь, существующая в отдельных странах.
Право собственности означает, что человек имеет право предпринимать экономические действия, необходимые для приобретения собственности, ее использования и распоряжения. Это не означает, что государство должно обеспечить его этой собственностью.
Право на свободу слова означает, что любой человек имеет право выражать свои идеи без опасности подавления его действий карательными органами. Однако это не значит, что власти или другие граждане должны предоставить ему аудиторию, радиостанцию или печатный станок, с помощью которых он сможет выражать свои идеи. Поэтому следует помнить, что все указанные социальные, экономические и культурные права включают в себя лишь свободу добиться их осуществления своими собственными усилиями.
Так и право на жилье означает лишь право построить дом или купить его. При этом исключение составляют те категории граждан, которые согласно закону должны обеспечиваться государством. Заботиться об инвалидах, неимущих, многодетных — долг каждого государства.
Второй вопрос. Декларация прав человека и Пакты провозглашают незыблемость закрепленных в них прав. И вот одно из них, скажем право на забастовку, нарушено государством. Можно ли обжаловать в международных организациях действия Российского правительства?
Как и Всеобщая декларация прав человека, Пакт о гражданских и политических правах допускает некоторые ограничения прав человека. Но эти ограничения должны быть определены законом и исключительно в целях обеспечения государственной безопасности других граждан. Как правило, это происходит в случаях введения чрезвычайного положения. В любом случае государства должны информировать Организацию Объединенных Наций об ограничении прав. Но и в этих случаях, т.е. во время чрезвычайного положения, ст. 4 Пакта о гражданских и политических правах не допускает отступления от таких прав, как право на жизнь, свободу от пыток, подневольного состояния, свободы совести и религии.
Государства — участники Пакта взяли на себя обязательства ни при каких условиях не нарушать эти права. Что же касается права на демонстрацию, забастовку и даже мирные собрания, они могут временно не предоставляться в обстоятельствах, когда «жизнь нации находится под угрозой» и государство объявило о чрезвычайных мерах.
Третий вопрос. Статья 46 гласит: «Каждый вправе в соответствии с международными договорами Российской Федерации обращаться в межгосударственные органы по защите прав и свобод человека, если исчерпаны все имеющиеся внутригосударственные средства правовой защиты».
Означает ли это, что отдельное лицо может подать жалобу в Организацию Объединенных Наций?
Да, может. В настоящее время три действующих договора ООН предусматривают такую возможность: Факультативный протокол к Международному пакту о гражданских и политических правах, Международная конференция о ликвидации всех форм расовой дискриминации и Конвенция против пыток и других жестоких, бесчеловечных или унижающих достоинство видов обращения и наказания. Есть и другие возможности.
Процедура факультативного протокола предполагает, что жалобы от отдельных граждан рассматриваются Комитетом по правам человека ООН. Обычно сообщение представляется отдельным лицом, которое утверждает, что его права, изложенные в Пакте о гражданских и политических правах, были нарушены государством. Когда человек по каким-либо причинам не может сам обратиться в Комитет, за него это может сделать другой, но при этом он должен представить доказательство своего права действовать от имени предполагаемой жертвы. Перед тем как жалоба поступит на рассмотрение Комитета, должны быть исчерпаны все внутренние средства правовой защиты (далее приводится образец того сообщения, которое следует направлять Комитету по правам человека).
Процедура 1503 предполагает рассмотрение ООН частных жалоб, выходящих за рамки гражданских и политических прав, как это предусмотрено предыдущей процедурой. Отдельное лицо, группа лиц, неправительственная организация могут обращаться в ООН по поводу нарушения государством любого из прав.
Лица, которые полагают, что их права нарушены, могут воспользоваться и двумя другими процедурами. Они были установлены в положениях Международной конвенции ликвидации всех форм расовой дискриминации и Конвенции против пыток и других жестоких, бесчеловечных или унижающих достоинство видов обращения и наказания. В этих случаях сообщения направляются в адрес Комитета по расовой дискриминации пли Комитета против пыток по адресу:
1. Сommittee on the Elimination of Regional Discrimination
c/o Centre for Human Rights
United Nation Office at Geneva
1211 Geneva 10, Switzerland
2. Сommittee against Torture
c/o Centre for Human Rights
United Nation Office at Geneva
1211 Geneva 10, Switzerland
Если речь идет о нарушении прав женщин, сообщения могут направляться в Комиссию по положению женщин по адресу:
United Nations Commission on the Status of Women
Centre for Social Development and Humanitarian Affairs
United Nations Office at Vienna
Vienna Internationsl Centre
P.O. Box 500
1400 Vienna, Austria
В специализированных учреждениях ООН, таких, как Международная организация труда /МОТ/ и Организация Объединенных Наций по вопросам образования, науки и культуры, также разработаны процедуры рассмотрения жалоб, касающихся применения соответствующих конвенций. Ими также могут пользоваться отдельные граждане.
Четвертый вопрос. Статья 27 Конституции РФ гласит: «Каждый может свободно выезжать за пределы Российской Федерации. Гражданин Российской Федерации имеет право беспрепятственно возвращаться в Российскую Федерацию». Означает ли это, что в любой момент мы можем отправиться в Шереметьево и потребовать предоставления нам возможности беспрепятственно вылететь в Париж, Лондон, Нью-Йорк?
Конечно, нет. Существует множество «но»... Все они зафиксированы в Законе Российской Федерации о порядке выезда за пределы Российской Федерации и въезда на территорию РФ граждан РФ (Закон вступил в действие 1 января 1994 года). Он четко определяет, какие документы (общегражданский, служебный или дипломатический паспорт) дают право на выезд граждан из России и въезд их в Россию, обозначает случаи ограничения свободного передвижения. Определяет порядок выезда военнослужащих, несовершеннолетних или недееспособных граждан. Заметим, что, по мнению специалистов, Закон вполне соответствует международным конвенциям и миграционным законам других стран, существенно ограничивает возможности чиновничьего произвола в осуществлении конституционного права российских граждан на свободный въезд и выезд.
Таким образом, рассмотренная ситуация еще раз подтверждает, что не всякая конституционная норма применяется непосредственно. Для большинства демократических конституций мира характерно наличие норм отсылочного характера, т.е. таких, которые требуют конкретизации в соответствующем законе.
В Конституции РФ имеется целый ряд таких норм. Например, Конституцией устанавливается, что каждый гражданин Российской Федерации, убеждениям которого противоречит несение военной службы, имеет право на ее замену выполнением альтернативных гражданских обязанностей в порядке исключения. Однако эти случаи в соответствии со ст. 59 определяются соответствующим федеральным законом.
Статья 36 Конституции гласит, что «граждане и их объединения вправе иметь в частной собственности землю». Однако в этой же статье оговорено, что условия и порядок пользования определяются на основе федерального закона.
Сделаем вывод. Правозащитник для того, чтобы действовать успешно, должен хорошо ориентироваться в тексте Конституции и быть осведомленным об основных правилах действий международных актов. Он должен постоянно следить за развитием национального законодательства. О ряде действующих нормативных актов, о которых должен знать правозащитник, мы сообщаем ниже.
6 А. Рейн. Мораль индивидуализма. М., 1993.
О каких действующих нормативных актах должен знать правозащитник
Закон СССР об общественных объединениях (Ведомости Съезда народных депутатов СССР и Верховного Совета СССР. 1990, № 42, ст. 839).
Закон РСФСР о свободе вероисповеданий (Ведомости Съезда народных депутатов РСФСР и Верховного Совета РСФСР. 1990, № 21, ст. 240).
Закон РСФСР о реабилитации репрессированных народов (Ведомости Съезда народных депутатов РСФСР и Верховного Совета РСФСР. 1991, № 18, ст. 572).
Закон РСФСР о социальной защите граждан, подвергшихся воздействию радиации вследствие катастрофы на Чернобыльской АЭС (Ведомости Съезда народных депутатов РСФСР и Верховного Совета РСФСР. 1991, № 21, ст. 699).
Закон РСФСР о чрезвычайном положении (Ведомости Съезда народных депутатов РСФСР и Верховного Совета РСФСР. 1991, № 22, ст. 774).
Закон РСФСР о реабилитации жертв политических репрессий (Ведомости Съезда народных депутатов РСФСР и Верховного Совета РСФСР. 1991, № 44, ст. 1428).
Закон РСФСР о гражданстве РСФСР (Ведомости Съезда народных депутатов РСФСР и Верховного Совета РСФСР. 1992, № 6, ст. 243).
Закон РФ о средствах массовой информации (Ведомости Съезда народных депутатов РФ и Верховного Совета РФ. 1992, № 7, ст. 300).
Закон РФ об охране окружающей среды (Ведомости Съезда народных депутатов РФ и Верховного Совета РФ. 1992, № 10, ст. 458).
Закон РФ о защите прав потребителей (Ведомости Съезда народных депутатов РФ и Верховного Совета РФ. 1992, № 15, ст. 766).
Закон РФ о психиатрической помощи и гарантиях прав граждан при ее оказании (Ведомости Съезда народных депутатов РФ и Верховного Совета РФ. 1992, № 33, ст. 1913).
Закон РФ о статусе военнослужащих (Ведомости Съезда народных депутатов РФ и Верховного Совета РФ. 1993, № 6, ст. 188).
Закон РФ о беженцах (Ведомости Съезда народных депутатов и Верховного Совета РФ. 1993, № 12, ст. 426).
Закон РФ о вынужденных переселенцах (Ведомости Съезда народных депутатов РФ и Верховного Совета РФ. 1993, N° 12, ст. 427).
Закон РФ об обжаловании в суде действий и решений, нарушающих права и свободы граждан (Ведомости Съезда народных депутатов РФ и Верховного Совета РФ. 1993, № 19, ст. 685).
Указ Президиума Верховного Совета СССР о порядке организации проведения собраний, митингов, уличных шествий и демонстраций (Ведомости Съезда народных депутатов СССР и Верховного Совета СССР. 1988, N° 31, ст. 504).
Постановление Верховного Совета РСФСР о регистрации общественных объединений в РСФСР и регистрационном сборе (Ведомости Съезда народных депутатов РФ и Верховного Совета РФ. 1992, № 7, ст. 229).
Постановление Съезда народных депутатов РФ о нарушении законности и общественного порядка при проведении митингов в городе Москве во время работы девятого (внеочередного) Съезда народных депутатов Российской Федерации и некоторых мерах по укреплению законности в РФ (Российская газета, 1993, 10 апреля).
Указ Президента РФ о предоставлении льгот бывшим несовершеннолетним узникам концлагерей, гетто и других мест принудительного содержания, созданных фашистами и их союзниками в период второй мировой войны (Ведомости Съезда народных депутатов РФ и Верховного Совета РФ. 1992, № 43).
Положение о Комиссии по правам человека при Президенте Российской Федерации (Российская газета, 1993, 4 ноября).
Указ Президента РФ о мерах по предупреждению бродяжничества и попрошайничества (Российская газета, 1993, 5 ноября).
ОБРАЗЕЦ СООБЩЕНИЯ
Дата:
Сообщение в адрес:
The Human Rights Committee
c/o Centre for Human Rights
United Nations Office at Geneva
8—14 avenue de la Paix
1211 Geneva 10, Switzerland.
Представляется на рассмотрение в соответствии с факультативным протоколом к Международному пакту о гражданских и политических правах.
I. ИНФОРМАЦИЯ ОБ АВТОРЕ СООБЩЕНИЯ
Фамилия.................................................. Имя (имена).............................................................
Национальность..........................................Род занятий.............................................................
Дата и место рождения..............................................................................................................
Нынешний адрес......................................................................................................................
Иной адрес для получения конфиденциальной корреспонденции (если отличается от нынешнего адреса)
...............................................................................................................................................
Сообщение представляет:
а) жертва нарушения или нарушений, перечисленных ниже....................................
b) назначенный представитель/адвокат предполагаемой жертвы (жертв)...................
с) иное лицо....................................................................................................
Если отмечен квадрат с), автор должен пояснить:
I) в каком качестве данное лицо действует от имени жертвы (жертв) (т.е. указать родственную связь или другие личные связи с предполагаемой жертвой (жертвами)): ..........................................
II) Почему жертва (жертвы) не имеет (не имеют) возможности сама (сами) представить сообщение: ..........................................
Третье лицо, не имеющее родственных и любых других связей с жертвой (жертвами), не может представить сообщение от ее (их) имени.
II. ИНФОРМАЦИЯ О ПРЕДПОЛАГАЕМОЙ ЖЕРТВЕ (ЖЕРТВАХ)
(если она (они) не является (являются) автором (авторами) сообщения)
Фамилия..................................................Имя (имена).............................................................
Национальность.........................................Род занятий.............................................................
Дата и место рождения ............................................................................................................
Нынешний адрес или местонахождение.......................................................................................
III. ЗАТРАГИВАЕМОЕ ГОСУДАРСТВО / НАРУШЕННЫЕ СТАТЬИ/
ВУТРЕННИЕ СРЕДСТВА ПРАВОВОЙ ЗАЩИТЫ
Название государства-участника (страны), Международного пакта и Факультативного протокола, против которого направляется сообщение: ........................................................
Статьи Международного пакта о гражданских и политических правах, которые, как представляется, были нарушены: ........................................................
Внутренние средства правовой защиты, которые были исчерпаны предполагаемой жертвой (жертвами) или от ее (их) лица: обращение в суды или в другие государственные органы; когда и с каким результатом (по возможности приложить копии всех соответствующих судебных или административных решений) ........................................................
Если внутренние средства правовой защиты не были исчерпаны, объяснить почему: ........................................................
IV. ДРУГИЕ МЕЖДУНАРОДНЫЕ ПРОЦЕДУРЫ
Был ли этот же вопрос представлен на рассмотрение в соответствии с какой-либо другой процедурой международного расследования или урегулирования (например, на рассмотрение Межамериканской комиссии по правам человека; Европейской комиссии по правам человека)? Если да, то когда и с каким результатом? ........................................................
V. ПРИВОДИМЫЕ В ЖАЛОБЕ ФАКТЫ
Подробное описание фактов предполагаемого нарушения или нарушений (с указанием соответствующих дат)7 ........................................................
Подпись автора:
7 Добавить столько страниц, сколько необходимо для этого описания
Главные принципы - независимость и беспристрастность – 1994, №2 (2)
