Слухи о возможном роспуске Комиссии по правам человека, опровержения этих слухов и следовавшие за ними новые домыслы и предположения, естественно, взволновали всех, кто работает в области защиты прав человека. Речь шла не только о структурных перетрясках в президентской администрации или о сведении счетов кремлевской команды с неудобным председателем Комиссии — С. А. Ковалевым. Комиссия была первой и единственной в России государственной правозащитной институцией общей компетенции, и какая-либо неопределенность вокруг нее не могла рассматриваться иначе, как тревожный симптом новых сумерек над едва рождающимися гражданским обществом и правовым государством.
Опыт Комиссии — положительный и отрицательный — сам по себе достоин тщательного анализа, произвести который в полном объеме сейчас еще затруднительно. Поэтому позволим себе высказать лишь несколько соображений о причинах фактической «безвременной смерти дорогого покойника».
Исходя из внешней стороны событий, легко выстроить концепцию «убийства из мести»: Президент и окружающие его злые дяди, крайне недовольные независимым поведением Сергея Ковалева, ре-
шили покончить с внутренней оппозицией, выбив из-под Ковалева должностное кресло. А поскольку отставка одного Ковалева выглядела бы слишком скандально, то под видом реорганизации Администрации Президента вытесняется с подмостков (подальше от действия — туда! в зрительный зал!) и вся Комиссия, уже успевшая потерять свое значение либеральной декорации.
Эта конструкция, с некоторыми вариациями, была отработана в средствах массовой информации и полностью удовлетворила политизированного читателя. Чего говорить, в понятиях современного политического пасьянса такой расклад правдоподобен и убедителен.
Однако вопрос можно рассматривать и в другой системе координат. Например, соотнося результаты полуторалетней работы Комиссии с исходно поставленными перед нею задачами.
Сначала о результатах. Тут нас ждет поразительное открытие: с момента выхода летом 1994 г. «Доклада о соблюдении прав человека и гражданина в Российской Федерации за 1993 год» никаких общественно заметных следов деятельности Комиссии не наблюдается. Все знают о чеченской эпопее Сергея Ковалева, о его мужественной, самоотверженной и неравной борьбе с Големом государственного насилия. И никто — о работе его Комиссии. Даже по тому же чеченскому вопросу Комиссия in corpore не произнесла ни слова (за исключением Елены Боннер, Бориса Золотухина и Сергея Аверинцева, вышедших — порознь! — из ее состава в знак несогласия с чеченской политикой Президента). Впрочем, и до Чечни Комиссия заседала считанное число раз (все, кстати, до лета 1994 г.):
— рассмотрела нарушения в период ЧП в октябре 1993 г.,
— утвердила Доклад 1993 г.,
— приняла осуждающее заявление по пресловутому Указу № 1226 (о борьбе с организованной преступностью),
— завязла в «деле о школе Столбуна» (решения так и нет).
Кажется, все. Дело, конечно, не в количестве заседаний. Без продуманной политики, без постоянной заботы об авторитете Комиссии, который складывается из авторитетов составляющих ее лиц отнюдь не механически, не помогут и ежедневные встречи. Более того, без этого и самая хлопотливая и напряженная работа аппарата не будет эффективной.
Кстати, можно утверждать почти с полной уверенностью, что аппарат-то Комиссии работал с полной отдачей. Рассмотрено несколько тысяч жалоб, проэкспертировано энное количество законопроектов, составлено какое-то количество служебных записок, наверное, деловых и важных, совершены положенные командировки. Но вопрос: к скольким ходатайствам прислушались, сколько экспертиз учли, сколько записок использовали по назначению? По нашим сведениям, кпд работы аппарата Комиссии ниже среднебюрократического. Да и что могут сделать 25 чиновников, благомыслящих против сотен тысяч творящих произвол? Конечно, великое спасибо им и за тех немногих, кого удалось выручить, поддержать, спасти, спасибо за борьбу, за добрые намерения. И пусть примут наше сочувствие — ведь им приходилось работать практически без руководства: великие комиссионные мужи не заботились ни о престиже Комиссии, ни о работе своего аппарата, периодически бросал своих подчиненных и председатель — замечательный правозащитник, но скверный администратор.
Итак, вот одна из болезней, относительно безопасная в благоприятных условиях, но в неблагоприятных — почти смертельная. Это — внутреннее нестроение, неспаянность, разобщенность действий, отсутствие целеустремленности и плановости в работе. Причины болезни, однако, не только в неумелом администрировании и в разрыве между действиями (бездействием) Комиссии и работой ее аппарата. Они глубже — в самой исходной установке.
Опыт западных государственных институтов по защите прав человека показывает, что необходимо соблюсти по крайней мере три условия, чтобы сделать работу этих институтов действенной.
Первое — законодательно закрепленная независимость от исполнительной власти. Президентская Комиссия этому условию заведомо не удовлетворяла: относительная свобода действий, зафиксированная в Положении о Комиссии, общественный характер работы ее членов никак не гармонировали с формальной включенностью Комиссии в структуру Администрации Президента, материальной зависимостью аппарата от этой структуры, презумпцией лояльности Комиссии к своему создателю и патрону — Президенту.
Второе условие — законодательно закрепленные полномочия, дающие возможность государственной правозащитной институции а) иметь доступ к любой информации, касающейся прав человека; б) проверять исполнение рекомендаций, направленных органам исполнительной власти по результатам рассмотрения и расследования жалоб и в) в случае неисполнения этих рекомендаций иметь возможность судебного или иного воздействия на исполнительные структуры. Комиссия, в минимальной степени обладавшая такими возможностями de jure (Положение, утвержденное Указом Президента, формально удовлетворяло пунктам а и б), de facto не могла ими воспользоваться, поскольку ее юридический и реальный статус в системе государственных органов был несравнимо ниже, чем у любой исполнительной структуры.
Третье условие — наличие достаточных материальных и кадровых ресурсов, обеспечивающих дееспособность независимой государственной правозащитной структуры. О соблюдении этого условия в случае Комиссии и говорить смешно: ее возможностей едва хватило бы на исполнение роли экспертно-рекомендательного органа при главе государства, но уж никак не на защиту прав человека в масштабах огромной страны, тем более нашей страны, с ее устойчивыми тоталитарными традициями.
Мы не думаем, что инициаторы создания Комиссии, ее председатель и уважаемые члены не понимали всех этих contradictiones in adjecto, обессмысливающих деятельность их детища. Комиссия, вероятно, рассматривалась как паллиатив, временная, переходная структура, существующая лишь до тех пор, пока не будет создано нечто более устойчивое и мощное, например, агентство, обслуживающее конституционную фигуру Уполномоченного по правам человека. А пока, мол, лучше что-то, чем ничего.
В ситуации, когда политическое развитие виделось в целом благоприятным для демократических преобразований, такой расчет мог быть отчасти оправдан. Действительно, что может лучше подкрепить государственную правозащитную деятельность, чем имя и авторитет Президента — гаранта прав и свобод граждан? Но предлог «при» в титуле Комиссии, который при основании казался залогом ее успеха, застопорил ее деятельность, как только появились первые четкие признаки смены Президентом политического курса, т. е. с лета 1994 г. Сохранять лояльность Президенту не позволяла изначально заложенная идеологическая программа, уйти в оппозицию — не позволял зависимый статус, самоликвидироваться — помешали иллюзии: вдруг еще можно сделать что-то полезное, вдруг еще все повернется. Постепенно шизофренический комплекс привел к полному параличу. (Наиболее свободным при этом оказался сам Ковалев, которого выручила диссидентская привычка к индивидуальной борьбе. Он абстрагировался от своей должности, от статуса Комиссии — и работал. Впрочем, это лишь подчеркивало недееспособность его Комиссии.)
Судьба Комиссии дает нам зримый урок — насколько важна независимость в деле защиты прав человека. Независимость от исполнительной власти, независимость от посягательств власти представительной (здесь можно вспомнить блокирование закона об Уполномоченном по правам человека и отстранение Ковалева с этого поста в марте с. г.). Если государство берет на себя обязательство самоограничения в своих отношениях с личностью, то эти обязательства должны быть лишены фальши. Комиссия же была явно фальшивым «аргументом» государства в декларированной им приверженности правам человека.
С помощью лжи правды не добьешься.
* * *
В распоряжение редакции поступил текст введения к Докладу о соблюдении прав человека за 1994 г., который начала готовить президентская Комиссия в начале этого года. Были написаны и некоторые разделы, но работа над Докладом в целом скоро приостановилась из-за разной оценки его авторами политической и правовой ситуации в стране. Теперь у общества уже нет шансов увидеть этот доклад целиком. Надеемся, что работу Комиссии по правам человека продолжат общественные правозащитные организации.
