В настоящей работе дается оценка концептуальных идей, положенных в основу реформирования российской пенсионной системы, а также освещаются причины, побудившие властные структуры провести пенсионную реформу, анализируется содержание предлагаемых решений и прогнозируются последствия их осуществления. Заключение предназначено для органов законодательной власти субъектов Российской Федерации, представителей общественных организаций, выражающих интересы различных слоев населения, прежде всего ветеранов и пенсионеров, а также студентов, аспирантов и преподавателей юридических учебных заведений, депутатов Федерального Собрания и их избирателей.
1. Подготовка пенсионной реформы, ее основные правовые и социальные аспектыРеформа пенсионной системы в Российской Федерации осуществлена по инициативе Правительства Российской Федерации и Пенсионного фонда Российской Федерации. Проекты соответствующих пенсионных законов внесены в Государственную Думу Федерального Собрания Президентом Российской Федерации.
1.1. Реформирование пенсионной системы требует внесения многих дополнений и изменений в действующие законодательные акты, а также принятия Правительством Российской Федерации (далее — Правительство) ряда подзаконных актов, затрагивающих существенные права граждан и закрепляющих механизм реализации предписаний норм федеральных законов. Предложения по этим вопросам не представлены, как и убедительные и исчерпывающие обоснования практически всех предлагаемых управленческих решений.
Принятые пенсионные законы коренным образом меняют ныне существующую пенсионную систему России. При этом идеология законов не учитывает не только российский опыт, но и многолетний опыт других стран (можно сказать — вековой, поскольку страховые пенсионные системы наемных работников во многих странах созданы в конце XIX в. и успешно функционируют до сих пор). При разработке проектов этих законов не учитывались результаты научных исследований проблем пенсионного страхования, проведенных специалистами; не обращалось внимание на негативную оценку опубликованных проектов законов общественностью, в том числе и на парламентских слушаниях. Все это сочеталось с заведомо неверным информированием населения о содержании и подлинных целях пенсионной реформы. Принятые законы — это результат «аппаратного» творчества высокопоставленных чиновников, предавших забвению один из основных принципов социального и правового государства: «Человек, его права и свободы являются высшей ценностью. Признание, соблюдение и защита прав и свобод человека и гражданина — обязанность государства» (ст. 2 Конституции Российской Федерации).
1.2. Законом «О трудовых пенсиях в Российской Федерации», принятым Государственной Думой наспех, как в первом, так и в последующих чтениях, значительно расширяются полномочия Правительства в решении многих вопросов, затрагивающих существенные права граждан в сфере пенсионного обеспечения, которые должны регулироваться законом, а не подзаконными актами. В законе указывается, что Правительство определяет: условия установления пенсии отдельным категориям граждан; правила подсчета страхового стажа; коэффициент и периодичность индексации пенсий; годовой индекс роста среднемесячной заработной платы в стране и индекс роста доходов Пенсионного фонда в расчете на одного пенсионера, направляемых на выплату страховой части трудовых пенсий; правила исчисления периодов работы; количество месяцев ожидаемого периода выплаты пенсии по инвалидности; среднюю величину страховых взносов, действовавших в период их уплаты за соответствующую категорию застрахованных, и т. д.
При этом Правительство вправе решение многих из перечисленных вопросов перепоручить другим органам. Такое расширение полномочий исполнительного органа, на наш взгляд, противоречит Конституции Российской Федерации, предусматривающей установление государственных пенсий (следовательно, и их уровня) законом.
В этом же законе предусматривается, что «в целях единообразного применения настоящего Федерального закона при необходимости могут издаваться соответствующие разъяснения в порядке, определяемом Правительством Российской Федерации» (п. 3 ст. 2). Это оговорено не случайно: многие нормы закона изложены чрезвычайно сложно, противоречат друг другу, имеют пробелы, в связи с чем не могут быть применены; содержание норм невозможно понять не только простому гражданину, но и специалистам, длительные годы применявшим пенсионное законодательство. Все это свидетельствует о крайне низком уровне юридической техники и недостаточном профессиональном уровне разработчиков проекта закона. Восполнение недостатков закона путем разъяснительной практики девальвирует его роль и значение и может привести (как это уже было в истории государства) к тому, что содержание и объем пенсионных прав граждан будут определяться чиновниками с позиции финансовой целесообразности, а не законом.
Правительство предоставило право давать разъяснения о применении названного закона Министерству труда и социального развития по согласованию с Пенсионным фондом и, при необходимости, с другими федеральными органами исполнительной власти. Кстати, Пенсионный фонд, не являясь даже органом исполнительной власти, уже давно проводит свою собственную, достаточно самостоятельную пенсионную политику, не считаясь с интересами пенсионеров и застрахованных. В частности, он не проявляет необходимой настойчивости в решении вопроса о возврате долгов, образовавшихся в результате несвоевременного и неполного перечисления ассигнований из федерального бюджета на выплату пенсий военнослужащим, их семьям, социальных пенсий, на доставку и пересылку пенсий; не препятствует возложению на него некоторых расходов, помимо пенсионных (например, расходов на содержание граждан, находящихся в учреждениях социального обслуживания, и т.д.); концентрирует излишние средства (к концу 2001 г. остаток средств составил почти 120 млрд руб. и в несколько раз превышал установленный норматив) и осуществляет покупку за счет части этих средств государственных ценных бумаг, задерживая при этом индексацию пенсий. Официальные разъяснения закона должны даваться самим законодателем. Кроме законодателя толковать и разъяснять законы вправе только суды. Наделение органов исполнительной власти либо Пенсионного фонда правом разъяснять закон практически лишает судебные органы возможности осуществлять защиту пенсионных прав граждан, руководствуясь только законом, его буквальным смыслом.
1.3. Сложившаяся ситуация весьма своеобразна, ее вряд ли можно признать допустимой в демократическом, правовом и социальном государстве, каковым является Россия согласно Конституции Российской Федерации (п. 1 ст. 1, п. 1 ст. 7). Осуществление пенсионной реформы в том виде, в котором она предусматривается принятыми законами, чревато глубоким социальным кризисом, суть которого заключается в том, что государство по существу на долгие годы «гарантирует» основной массе населения сохранение нищенского уровня пенсионного обеспечения. Принятые законы закрепляют пенсионную систему для богатых, в то время как Россия, к сожалению, остается страной бедных.
На этом фоне утверждения разработчиков реформы, что благодаря ей удастся разрешить острейшую социальную проблему бедности пенсионеров, выглядят безнравственными и являются абсолютно ложными, поскольку преднамеренно вводят в заблуждение общественное мнение.
В действительности осуществление пенсионной реформы вызовет существенное сокращение объема средств, выделяемых за счет граждан на их пенсионное обеспечение. За 10—15 ближайших лет это сокращение составит примерно 50 млрд долл. США, или, соответственно, 1500 млрд рублей по курсу ЦБ РФ к началу 2002 года. Соответственно, на ту же сумму увеличатся федеральные доходы, находящиеся в распоряжении Правительства. Эту сумму Правительство намерено через Пенсионный фонд РФ, в ущерб пенсионерам, направить на долгосрочное инвестирование (через соответствующие фирмы и с оплатой этих услуг).
1.4. Согласно Федеральному закону «Об обязательном пенсионном страховании в Российской Федерации», право на пенсионное страхование реализуется лишь в случае уплаты страховых взносов (п. 2 ст. 7). Уплата страховых взносов возлагается, как известно, на работодателя. Следовательно, за невыполнение этой обязанности должен нести ответственность работодатель, а не работник. Так многие годы решалась данная проблема в страховом законодательстве нашей страны, практически со дня принятия первого правового акта о социальном страховании. В Кодексе законов о труде Российской Федерации 1971 г. также закреплялось, что «неуплата работодателем взносов на государственное социальное страхование не лишает работника права на обеспечение за счет средств социального страхования» (часть 3 ст. 237).
Новый закон устанавливает иные правила. Он возлагает негативные последствия за неуплату страховых взносов на работника, лишая его возможности реализовать право на пенсию, если работодатель не уплатил за него обязательные пенсионные страховые взносы (кстати, за работника уплачивается единый социальный налог, а страховые взносы — лишь часть этого налога). Лишение работника права на пенсионное обеспечение в связи с невыполнением работодателем обязанности по уплате страховых взносов по существу означает отказ государства гарантировать застрахованному данный вид обеспечения.
1.5. Закон «О трудовых пенсиях в Российской Федерации» практически отменяет многие нормы, которые содержались в пенсионном законодательстве до его принятия и на которые ориентировалось население. Новый закон не учитывает историческое развитие страны, тяжелые годы, пережитые ее населением, в том числе в сравнительно недалеком прошлом (годы войны и т.д.). Ревизия традиционных воззрений, сложившихся в обществе и закрепленных в правовых предписаниях, не должна неблагоприятно отражаться на ранее приобретенных правах граждан. Примеров пересмотра ранее действовавших норм множество. Укажем некоторые из них, касающиеся трудового стажа. Теперь в трудовой стаж не будут засчитываться многие периоды, ранее в него включавшиеся, в частности время подготовки к профессиональной деятельности — обучение в училищах, школах по подготовке рабочих кадров (этот период включался в трудовой стаж с начала 30-х годов прошлого столетия), время обучения в высших и средних специальных учебных заведениях (оно включалось в стаж более 40 лет), время отпуска до родов (включалось в стаж также с начала 30-х годов), период проживания жены военнослужащего, проходящего службу по контракту, в местностях, где она не могла трудиться по специальности, и т.д.
Кроме того, ряд периодов засчитывался в прошлом в трудовой стаж без каких-либо дополнительных условий (например, военная служба, служба в милиции, период получения пособия по временной нетрудоспособности или пособия по безработице, время пребывания в местах заключения сверх срока, назначенного при пересмотре дела, нахождение в местах лишения свободы или ссылке реабилитированных граждан и т.д.). По новому закону все указанные выше периоды включаются в трудовой стаж при условии, «если им предшествовали и (или) за ними следовали периоды работы» (п. 2 ст. 11).
Законом практически упразднены все особые правила исчисления трудового стажа (п. 1 ст. 12). В прошлом, например, в льготном порядке исчислялась военная служба (служба по призыву—в двойном размере, а пребывание в составе действующей армии, нахождение на излечении в лечебных учреждениях вследствие военной травмы — в тройном), работа в лепрозориях и противочумных учреждениях, работа во время Великой Отечественной войны — в двойном размере и т.д. Сохранен лишь особый порядок подсчета работы в течение полного сезона и полного навигационного периода на водном транспорте, да и то в урезанном виде по сравнению с теми правилами исчисления времени указанной трудовой деятельности, которые действовали с довоенного времени (п. 2 ст. 12).
2. Состояние сложившейся пенсионной системы и главная социальная проблема, требующая незамедлительного разрешения. Общественное ожидание пенсионной реформы2.1. Россия — социальное государство, политика которого направлена на создание условий, обеспечивающих достойную жизнь человека (из ст. 7 Конституции Российской Федерации). Следовательно, только соответствующая социальная политика, направленная на повышение уровня и качества жизни человека, может служить основанием для признания государства социальным. Пенсионная политика — часть социальной политики. Дело не только в том, что пенсионеры составляют около четверти всего населения страны и основным источником средств к существованию для подавляющего большинства из них является пенсия. Пенсионеры живут обычно в семьях либо неразрывно связаны со своими близкими. В связи с этим уровень их достатка, а это, как правило, пенсия, затрагивает интересы практически всего населения.
Пенсионная политика, как и социальная политика в целом, проводимая государством, закрепляется в федеральных законах, указах Президента Российской Федерации, постановлениях Правительства и реализуется на практике органами исполнительной власти, Пенсионного фонда. Не секрет, что за последние годы принят ряд законов, других нормативных правовых актов, ухудшающих пенсионное обеспечение граждан, немало нормативных предписаний, которые не выполнены до сих пор (например, Указ от 14 июля 1997 г., согласно которому минимальный размер пенсии по старости при полном трудовом стаже не может быть менее 80% прожиточного минимума пенсионера, определенного в соответствии с законодательством: до сих пор почти вдвое ниже прожиточного минимума и минимальная совокупная выплата таким пенсионерам — 660 руб.).
Положение основной массы пенсионеров накануне реформы драматическое, оно сохраняется уже несколько лет, практически с ноября 1993 г. По сравнению с прошлым произошло катастрофическое снижение реального уровня пенсионного обеспечения всех пенсионеров, не менее чем вдвое. Значительно снизился реальный уровень пенсии тех, кто получает среднюю пенсию (в 2,5 раза), и еще в большей степени у пенсионеров, получающих пенсию выше средней, вплоть до максимального размера (в 4,2—4,7 и 2,8—3 раза соответственно у продолжающих работу и оставивших трудовую деятельность). Резко сократилась дифференциация (различия) в уровне пенсионного обеспечения в зависимости от трудового вклада, прежде всего уровня оплаты труда. Раньше средняя пенсия почти вдвое, а максимальная даже втрое превышала минимальную, ныне различия в уровне пенсии в зависимости от того, как долго, на какой работе и с какой оплатой трудился человек, крайне незначительны.
Однако главный вывод заключается в том, что сложившийся уровень пенсионного обеспечения в России явно недостаточен для того, чтобы гарантировать человеку достойное существование в последний, пенсионный период его жизни. Более того, он недостаточен даже для того, чтобы выжить в этот период.
Пенсионное обеспечение тех граждан, которым установлены пенсии по инвалидности I и II групп, такое же либо даже хуже. В частности, крайне низкие пенсии инвалидов этих групп из числа военнослужащих, проходивших службу по призыву и ставших инвалидами вследствие военной травмы.
2.2. На общем фоне крайне низких пенсий для подавляющего большинства соотечественников вызывает обоснованное раздражение чрезмерно высокий уровень пенсионного обеспечения государственных служащих, зачастую при прочих равных условиях он на порядок выше уровня обеспечения других граждан.
2.3. Общественное ожидание пенсионной реформы огромно, ее с нетерпением ждало все население страны многие годы. Главное - это надежда на существенное повышение уровня пенсионного обеспечения хотя бы до минимально необходимого и надежда на возрождение элементарной социальной справедливости в определении размеров трудовых пенсий путем их дифференциации с учетом трудового вклада (продолжительности трудовой деятельности и размера характерного заработка). Общество ожидало также, что государство откажется от дискриминации в сфере пенсионного обеспечения, то есть от предоставления чиновникам привилегированных пенсий в размерах, в несколько раз превышающих размеры пенсий других категорий пенсионеров, учитывая что Конституция Российской Федерации гарантирует всем гражданам равные права независимо от должностного положения (п. 2 ст. 19). Эти ожидания и надежды не оправдались.
3. Предназначение пенсионной реформы и ее истинные цели3.1. Судя по содержанию пенсионных законов, основное их предназначение, во-первых, заменить пенсионное обеспечение подавляющего большинства граждан и их семей, базирующееся на обязательном пенсионном страховании тех, кто трудится (или трудился в прошлом), то есть распределительную систему пенсионного обеспечения, на принципиально иную — принудительную накопительную пенсионную систему и, во-вторых, законодательно закрепить и несколько усовершенствовать привилегированную пенсионную систему для государственных служащих. Чем обосновывается необходимость кардинальных изменений в системе пенсионного обеспечения наемных, некоторых других категорий работников и членов их семей?
Тем, что действующая в России распределительная система (она охватывает более 36 млн пенсионеров) якобы изжила себя, так как подобная система «демонстрирует свои лучшие качества, когда на одного пенсионера приходится не менее десяти работающих», ее потенциал исчерпан и она превратилась в систему равных для всех работников пенсий, уровень которых ниже объективно необходимого (в том числе прожиточного минимума), позволяющего выжить человеку в пенсионный период его жизни.
Утверждение, что распределительная система может успешно функционировать, если на одного пенсионера приходится не менее десяти работающих, — либо заблуждение, либо преднамеренная попытка ввести в заблуждение общественное мнение (последнее более вероятно). В большинстве развитых стран соотношение пенсионеров из числа застрахованных и работающих не отличается от сложившегося в России и составляет примерно 1:2, с небольшими отклонениями.
Что касается отмеченных дефектов пенсионной системы, то они действительно имеют место. Однако они возникли не вследствие того, что классическая распределительная система, введенная в России в 1990 г., изжила себя, а в результате вынужденной девальвации этой системы самой федеральной властью в связи с существенными экономическими затруднениями, возникшими по различным причинам (как объективным, так и субъективным) в период перехода страны к рыночной экономике (спад общественного производства и т.д.). Осуществлялась эта девальвация путем внесения в Закон 1990 г. многочисленных поправок, ухудшающих положение пенсионеров.
Указанный закон — типичный страховой закон, разработанный с учетом опыта других стран, он одобрен МОТ. В нем предусматривался минимальный размер пенсии на уровне прожиточного минимума, закреплялась эффективная система защиты пенсионных выплат от инфляции, достаточная дифференциация уровня пенсионного обеспечения в зависимости от трудового вклада работника (1:3). Указанные гарантии, необходимые для нормального функционирования любой пенсионной системы, в последние годы были ликвидированы: минимум пенсии по старости к концу 2001 г. составил всего 185—222 руб. и вместе с компенсационной выплатой оказался значительно ниже прожиточного минимума; максимальная пенсия превышала минимальную всего на 23% и не достигала прожиточного минимума; корректировка пенсий в связи с ростом цен на потребительские товары и услуги в полной мере не осуществлялась и т.п.
Девальвация пенсионной системы проводилась двумя основными методами - занижением минимального размера базовой пенсии — пенсии по старости (на ее основе определялся максимальный размерпенсии по старости, размеры других пенсий и надбавок к ним) и упразднением действенной системы защиты пенсий от обесценивания в результате роста цен на потребительские товары и услуги.
3.2. Для чего осуществлена замена обязательной распределительной пенсионной системы на принудительную накопительную? Для аккумуляции огромных дополнительных финансовых ресурсов за счет средств застрахованных и направления их не на улучшение пенсионного обеспечения, а на другие цели. Ориентировочный объем этих средств указывался выше (примерно 50 млрд долл. США, или 1500 млрд руб.). По существу это государственный заем у работающего населения с сомнительным обещанием вернуть его (далеко не всем) при определенных условиях через 10 лет и более. Таким образом, безотлагательное кардинальное повышение уровня пенсионного обеспечения, ожидаемое обществом, целью пенсионной реформы не является.
4. Сущность накопительной пенсионной системы, вводимой в России4.1. Суть распределительной системы состоит в солидарности бывших, настоящих и будущих работников (солидарность поколений), а также тех работников, которым предстоят долгие годы жизни, и тех, кто проживет значительно меньше, а возможно, и не доживет до пенсионного возраста (их в России в связи с высокой смертностью около половины). При такой системе все средства, уплачиваемые за счет работающих граждан в виде обязательных пенсионных страховых взносов, распределяются между пенсионерами с учетом их трудового вклада (продолжительности трудовой деятельности — длительности уплаты страховых взносов и уровня оплаты труда, с которой взимались эти взносы).
Подобные системы существуют и успешно функционируют во всех развитых странах (в странах Европы, в США, Канаде, Японии и др.), и ни одна из этих стран не собирается отказываться от них ни в настоящее время, ни в ближайшей или отдаленной перспективе.
Эти системы можно назвать системами коллективной защиты застрахованных от возможных социальных рисков. Надежность этих систем обусловлена тем, что численность застрахованных, за которых уплачиваются в обязательном порядке страховые платежи в соответствующие фонды обязательного социального страхования, всегда значительно превышает число тех, кто получает те или иные виды материального обеспечения за счет этих средств. При этом средства всех застрахованных как бы перераспределяются между ними, в том числе и те, которые оказались неизрасходованными в связи с невостребованностью отдельными застрахованными тех или иных видов обеспечения в порядке обязательного социального страхования (в силу, например, смерти застрахованного до достижения им пенсионного возраста).
Поэтому суммы выплат каждому застрахованному в виде пенсий не могут быть абсолютно адекватны суммам поступивших за него страховых платежей. В противном случае система обязательного пенсионного страхования из системы коллективной социальной защиты превращается в свой антипод — систему индивидуальной защиты, полностью теряющей свой общественный характер. В связи с этим такая система не может называться системой социального страхования и соответственно регулироваться нормами права, в основу которых положены принципы социального страхования, в частности такой из них, как его обязательность по отношению к наемным работникам (то есть принудительный характер социального страхования).
Суть накопительной пенсионной системы, введенной в России, в том, что пенсионное обеспечение осуществляется только в пределах общей суммы уплаченных каждым гражданином (или за него) взносов, которая отражается на индивидуальном лицевом счете работника (сколько зачислено, столько и будет выплачено в пенсионный период жизни).
Накопительные системы действуют во многих развитых странах, но не как обязательные, а как дополняющие распределительные системы. Введение добровольных накопительных пенсионных систем не взамен, а в дополнение к распределительным пенсионным системам — следствие экономической зрелости указанных стран, достаточно высокого уровня доходов населения, стабильного развития и устойчивого финансового положения предприятий и, главное, доверия граждан к государству, его властным структурам. В России пока еще все наоборот.
4.2. Определить по содержанию пенсионных законов сущность вводимой в России пенсионной системы вместо распределительной, как это ни покажется парадоксальным, для неспециалистов достаточно сложно, поскольку она преднамеренно завуалирована.
В Законе «Об обязательном пенсионном страховании в Российской Федерации» указывается, что страховые взносы на обязательное пенсионное страхование — это «индивидуально-возмездные обязательные платежи, кото-
рые уплачиваются в бюджет Пенсионного фонда Российской Федерации и персональным целевым назначением которых является обеспечение права гражданина на получение пенсии по обязательному пенсионному страхованию в размере, эквивалентном сумме страховых взносов, учтенных на его индивидуальном лицевом счете» (цитируется по тексту ст. 3 Закона).
В то же время, согласно названию указанного закона, в России якобы сохраняется обязательное социальное страхование. Это положение и вводит в заблуждение, поскольку оно полностью противоречит тому целевому назначению страховых взносов, которое закреплено в законе. Обязательное социальное страхование как система коллективной социальной защиты, о чем уже говорилось, в принципе не может основываться на эквивалентном возмещении убытков, то есть возмещении их в пределах общей суммы внесенных каждым застрахованным (либо за застрахованного) страховых платежей.
4.3. Реализация идеи введения в России накопительной системы возможна и без слома распределительной пенсионной системы, основанной на общепризнанных принципах социального страхования. Для этого необходимо было действующую распределительную систему дополнить обязательной накопительной системой за счет части резервируемых страховых взносов, направляемых на инвестиционные нужды. В этих целях достаточно было выделить объем страховых взносов, учитываемых в специальной части индивидуального лицевого счета застрахованного, для использования их на инвестиции и не ломать существующую пенсионную систему. Следовательно, в России введена принудительная накопительная система пенсионного обеспечения взамен распределительной, вопреки Федеральному закону «Об основах обязательного социального страхования».
5. Изменения финансовых потоков и сокращение объема средств, направляемых на нужды пенсионного обеспечения5.1. Согласно Закону «О государственных пенсиях в Российской Федерации» (далее — Закон 1990 г.) финансирование выплаты пенсий, назначенных в соответствии с этим законом, производилось за счет двух источников — страховых взносов (пенсии застрахованным и их семьям) и федерального бюджета (пенсии военнослужащим, их семьям, социальные пенсии). В 2001 г. пенсии застрахованным и их семьям выплачивались за счет единого социального налога, равного страховым взносам, который передавался в бюджет Пенсионного фонда. Законом также было предусмотрено, что доставка и пересылка пенсий осуществляются за счет государства, то есть федерального бюджета. Расходование пенсионных средств на какие-либо иные цели не предусматривалось. Эти правила на практике зачастую нарушались, в связи с чем образовывалась хроническая задолженность федерального бюджета перед застрахованными.
Новые федеральные законы о пенсионной реформе содержат иные решения, принципиально изменяющие финансовые потоки, источники и целевое расходование средств, предназначенных для выплаты трудовых пенсий, что в конечном итоге неминуемо приведет к существенному сокращению общего объема ассигнований, необходимых для кардинального повышения уровня пенсионного обеспечения застрахованных.
5.2. В 2001 г. единый социальный налог в части, предназначенной для выплаты пенсий застрахованным и их семьям (до 28%, а в среднем около 26%), полностью передавался в бюджет Пенсионного фонда, хотя взимался он налоговыми органами.
В 2002 г. и в последующие годы этот налог сохраняется, но делится на две части. Первая часть (она немного больше) зачисляется в федеральный бюджет и затем по мере необходимости передается (не полностью, а лишь частично) в Пенсионный фонд, а вторая часть под видом обязательных пенсионных страховых взносов сразу зачисляется непосредственно в бюджет Пенсионного фонда. Единый социальный налог в части, зачисляемой в федеральный бюджет, «предназначен для мобилизации средств в целях реализации права граждан на государственное пенсионное и социальное обеспечение» (ст. 234 Налогового кодекса в новой редакции). Значит, такой налог может расходоваться не только на выплату базовой части трудовой пенсии и на повышение ее размера, но и на выплату пенсий по государственному пенсионному обеспечению, в том числе на выплату государственных пенсий военнослужащим, их семьям, социальных и других пенсий, выплата которых осуществлялась ранее за счет иных источников федерального бюджета, а также на иные виды государственного социального обеспечения.
По ориентировочным расчетам, средняя страховая часть трудовой пенсии (около 670 руб.) превышает среднюю часть базовой трудовой пенсии (около 450 руб.) примерно на 40%. Следовательно, для выплаты базовой части трудовых пенсий достаточно социального налога в размере 8% заработка, вместо 13. Реальный объем средств, которые могут быть направлены на выплату текущих трудовых пенсий, сокращается, таким образом, с 26% фонда оплаты труда до 21 (в 2002 г. это примерно 95 млрд руб.).
5.3. С начала 2002 г. вводятся обязательные страховые платежи на накопительную часть трудовой пенсии. Их размер 2 и 6% (из 14% для типичных налогоплательщиков при налоговой базе до 100 тыс. руб. в год; при более высокой налоговой базе их размеры снижаются).
Платежи в размере 2% вносятся за застрахованных мужчин с 1953 по 1966 г. рождения и женщин с 1957 по 1966 г. рождения. За всех застрахованных 1967 г. рождения и моложе размер этого платежа составляет 6%. Все такие граждане после достижения пенсионного возраста (60 и 55 лет соответственно для мужчин и женщин) могут рассчитывать на получение накопительной части трудовой пенсии сверх базовой и страховой ее частей (в переходный период с 2002 по 2005 г. для граждан 1967 г. рождения и моложе отчисления на финансирование накопительной части трудовой пенсии несколько снижены).
За тех застрахованных, которые старше, страховые взносы в накопительную часть не уплачиваются, и они, следовательно, не вправе претендовать на получение накопительной части трудовой пенсии (их трудовая пенсия равна сумме базовой и страховой частей трудовой пенсии). Страховые взносы, предназначенные для выплаты накопительной части трудовой пенсии, предстоит учитывать отдельно от других страховых взносов — в специальной части индивидуального лицевого счета застрахованного. Они, следовательно, исключаются из ресурсов, которые могут быть использованы для выплаты пенсии тем гражданам, которые уже получают пенсию или получат ее в ближайшие 10 лет. До начала выплаты накопительной части пенсии пройдет, таким образом, не менее 10 лет, и за все эти годы государство имеет в виду использовать пенсионные накопления на инвестиционные нужды. Объем таких средств составит в расчете на 2002 г. свыше 40 млрд руб., на эту же сумму уменьшаются ресурсы, направляемые на выплату текущих трудовых пенсий. С каждым последующим годом эта сумма будет значительно увеличиваться.
5.4. Пенсионный фонд создавался, как отмечалось, для финансирования пенсионного обеспечения. Расходора-ние его средств на иные цели не допускалось.
Федеральным законом «Об обязательном пенсионном страховании в Российской Федерации» (ст. 18) предусматривается, что средства, образуемые за счет обязательных страховых пенсионных взносов, расходуются не только на выплату трудовых пенсий, но и на некоторые другие цели: на выплату социальных пособий на погребение всех умерших пенсионеров, не работающих на день смерти, в том числе и тех, кто получал не трудовую, а государственную пенсию (социальную пенсию, пенсию, установленную для военнослужащих срочной службы, их семей и т.д.), на доставку и пересылку пенсий, на финансирование материально-технического обеспечения текущей деятельности страховщика (Пенсионного фонда), включая содержание его центральных и территориальных органов, и на «иные цели, предусмотренные законодательством», — пособия трудоспособным гражданам, осуществляющим уход за инвалидом 1 группы или престарелым в возрасте 80 лет и старше, и т.п.
В совокупности все эти расходы весьма значительны и также ограничивают ресурсы собственных средств Пенсионного фонда, которые должны быть предназначены на выплату страховых пенсий.
5.5. С 2001 г. несколько сократился средний тариф обязательных пенсионных платежей. Объясняется это введением с указанного года регрессивной шкалы уплаты обязательных пенсионных платежей — тарифы сокращаются при заработке застрахованного, исчисляемого с начала года, свыше 100 тыс. руб., что ведет к снижению объема поступлений к концу года. Однако общая сумма обязательных пенсионных платежей в течение всего 2001 г. и в последующие годы возрастет. Причина этого -некоторое оживление экономики, увеличение численности занятого населения, рост оплаты труда, легализация теневой занятости и скрытых трудовых и других доходов. При этом учитывается, что в течение ближайших нескольких лет численность пенсионеров не будет увеличиваться.
Вследствие указанных процессов общий объем обязательных пенсионных платежей повысится, в связи с чем появляется возможность часть их изъять и направить на другие цели. Первоочередными из них являются долгосрочные инвестиции, объекты которых определяются Правительством. Намерение государства направить часть средств, предназначенных на пенсионное обеспечение, на инвестиционные нужды в интересах развития экономики страны понятно. Смущает лишь достижение поставленной цели за счет сохранения в дальнейшем крайне низкого уровня пенсионного обеспечения, который в обозримом будущем не обеспечит достойную жизнь пенсионеров и их семей.
6. Повысится ли уровень трудовых пенсий в связи с введением новой пенсионной системы в России?6.1. Действие этой системы охватывает все население, которое состоит из разных групп, прежде всего возрастных. Первая группа — это те граждане, которые уже являются пенсионерами. Большинство среди них пенсионеры по старости (около 29 из 36 млн, или 80%). Немало также и тех граждан, которые получают пенсии по инвалидности или по случаю потери кормильца. Вторая группа - это все граждане, которые станут пенсионерами в ближайшие 10 лет. Третья группа — остальные наши соотечественники, пенсионеры в более отдаленной перспективе.
Первую и вторую группы граждан объединяет то, что их трудовая пенсия по старости и по инвалидности состоит из двух частей — базовой и страховой, а третья часть пенсии — накопительная — отсутствует, поскольку их страховые взносы полностью направлялись на выплату текущих пенсий. Что касается пенсий по случаю потери кормильца, то такая пенсия вообще не имеет накопительной части. Рассмотрим данный вопрос отдельно применительно к каждой группе.
6.2. Что произойдет с пенсиями граждан, которые являются пенсионерами к 1 января 2002 г.? Размеры трудовых пенсий, которые установлены по нормам Закона 1990 г., пересчитываются с 1 января 2002 г. в соответствии с нормами Закона «О трудовых пенсиях в Российской Федерации» (1 января 2002 г. — срок введения в действие нового закона). Если при перерасчете пенсия не достигает прежнего размера, то она выплачивается в прежнем, более высоком размере. В связи с введением в действие закона осуществляется оценка пенсионных прав пенсионеров по состоянию на 1 января 2002 г. путем их конвертации в расчетный пенсионный капитал (ст. 30). Результат такой конвертации — денежное выражение расчетного пенсионного капитала. Термин «пенсионный капитал» не очень удачный, ведь капитал — это имущество (в том числе деньги), которое приносит доход, а пенсионный капитал - это та сумма страховых взносов, которая уплачена за застрахованного, определенная расчетным путем, и реального прироста ее не предвидится. В соответствии с названным выше законом сначала подсчитывается расчетный пенсионный капитал, а затем составные части пенсии и общая ее сумма. Однако расчетный пенсионный капитал нельзя определить, не подсчитав предварительно расчетный размер пенсии и ее две составные части. Поэтому его надо подсчитывать в последнюю очередь.
Расчетный размер трудовой пенсии (условно РП) определяется для мужчин, имеющих общий трудовой стаж не менее 25 лет, и для женщин, имеющих общий трудовой стаж не менее 20 лет, в следующем порядке: 55% (необходимо иметь в виду, что данная величина может возрасти до 75% в связи с повышением процентного соотношения размера пенсии и заработка, из которого она исчисляется, на один процент за каждый полный год сверх общего трудового стажа, но не более чем на 20%) умножается на частное от деления среднемесячного заработка застрахованного за 2000—2001 гг. либо за любые 60 месяцев подряд (условно ЗР) на среднемесячную заработную плату в стране за тот же период (условно ЗП), это соотношение не может быть более чем 1,2; затем полученный результат умножается на среднемесячную заработную плату в стране за период с 1 июля по 30 сентября 2001 г., утвержденную Правительством, то есть на 1671 руб. Практически здесь два неизвестных. Не определена среднемесячная заработная плата в стране за 2000—2001 гг. и за любые 60 месяцев подряд, не установлены и правила подсчета среднемесячного заработка. Очевидно лишь одно — соотношение заработка застрахованного и заработка в стране не может быть более чем 1,2.
Максимально возможный расчетный размер трудовой пенсии по старости равен при стаже 25 и 20 лет (соответственно для мужчин и женщин) 1003 руб.: 55% х 1,2 х 1671, а при стаже 45 и 40 лет либо более — 1504 руб: 75% х 1,2 х 1671. При общем трудовом стаже от 25, 20 лет до 45, 40 лет (соответственно у мужчин и женщин) расчетный размер пенсии, следовательно, составит от 1003 до 1504 руб. (суммы здесь и далее округлены до рубля). Эти размеры совпадают с теми размерами, которые установлены с 1 августа 2001 г.
Таким образом, с 1 января 2002 г. сохранился прежний уровень пенсий, в том числе и максимальный.
После того как подсчитан расчетный размер пенсии, определяются составные части трудовой пенсии - базовая и страховая. Базовая часть (условно БЧ) равна обычно 450 руб. в месяц, страховая часть (условно СЧ) — это разница между всей суммой пенсии и базовой частью. В приведенном примере базовая часть — 450 руб., а страховая часть — от 553 до 1054 руб. (1003 — 50 либо 1504 — 450). Наконец определяется расчетный пенсионный капитал (условно ПК). Для этого из расчетного размера трудовой пенсии вычитается базовая часть, затем полученный результат умножается на ожидаемый период выплаты пенсии по старости в месяцах (условно Т). Следовательно, расчет производится по формуле ПК= (РП-БЧ) х Т.
Ожидаемый период выплаты пенсии по старости, указанный в законе для граждан, которым пенсия назначена до 1 января 2002 г., равен 144 месяцам (12 годам). В приведенном примере, когда пенсия по старости установлена на максимальном уровне от 1003 до 1504 руб., пенсионный капитал составит от 79 632 до 151 777 руб.: (1003 - 450) х 144 и (1504 - 450) х 144.
Для чего подсчитывается расчетный пенсионный капитал каждого пенсионера, если размер пенсии уже определен? Ответ простой. Расчетный пенсионный капитал — это та сумма, на получение которой (в виде страховой части трудовой пенсии) может рассчитывать пенсионер за весь пенсионный период своей жизни. Если эта сумма исчерпана, то пенсионер теряет право на дальнейшее получение страховой части трудовой пенсии и ему будет выплачиваться лишь базовая часть пенсии. Кто же все-таки получит прибавку к пенсии с 1 января 2002 г.? Во-первых, работающие пенсионеры по старости. Они не имели раньше права на исчисление пенсии на основе индивидуального коэффициента пенсионера (ИКП). С 1 января 2002 г. им такое право наконец предоставлено. Однако пенсия повысилась не у всех работающих пенсионеров, а лишь у тех из них, у которых пенсия, исчисленная на основе ИКП, превысит ранее установленный размер. Это затронет пенсионеров с индивидуальным коэффициентом, близким к максимально возможному, то есть к 1,2. Таких пенсионеров, видимо, более половины. К тому же надо иметь в виду, что за перерасчетом пенсионеру необходимо обратиться с соответствующим заявлением и приложить к нему необходимые документы, поскольку любой перерасчет пенсии производится в связи с обращением за ним. Другими словами, автоматически пенсия пересчитываться не будет. По оценкам руководителя Пенсионного фонда, более высокую пенсию с 1 января 2002 г. начнут получать около 5 млн работающих пенсионеров. Данная оценка явно завышена, поскольку многие пенсионеры обратятся за перерасчетом позднее и, следовательно, получат такую прибавку лишь с первого числа месяца, следующего за тем, в котором они обратятся за перерасчетом.
Во-вторых, прибавку к пенсии получили некоторые категории граждан, пенсии которых сравнительно невысокие, например пенсионеры по старости, инвалиды, пенсия которых ниже 660 руб. в месяц, и другие. Таких пенсионеров около 4—5 млн человек.
Большинство пенсионеров получили прибавку к пенсии с 1 февраля 2002 г. С указанной даты пенсии повышены всего на 6,5%, хотя предыдущее их повышение осуществлялось с 1 августа 2001 г. и инфляция за истекшее время составила более 15%. Повышение пенсий, намеченное на 1 ноября 2001 г., не проводилось. Его перенесли на 1 февраля 2002 г. с тем, чтобы пенсионеры почувствовали, что их пенсия возросла якобы в связи с осуществлением пенсионной реформы.
6.3. Различие в порядке определения пенсионного капитала других категорий граждан по сравнению с теми, кто уже получает пенсию на 1 января 2002 г., состоит в том, что в данном случае устанавливается иной ожидаемый период выплаты пенсии по старости, начиная с 2003 г. При установлении пенсии впервые в 2002 г. он равен 144 месяцам (12 годам) и ежегодно увеличивается на 6 месяцев с 1 января следующего года (в 2003 г. — 150, в 2004 г. — 156 месяцев и т.д.) до 192 мес. (16 лет), а затем увеличивается на один год (с 1 января соответствующего года) до 228 месяцев (19 лет). Нетрудно заметить, что страховая часть трудовой пенсии при равном расчетном пенсионном капитале у тех граждан, которым пенсия будет устанавливаться в 2003 г. и позднее, окажется ниже, чем у вышедших на пенсию до 1 января 2002 г. или 2003 г., поскольку их расчетный пенсионный капитал делится на большее число месяцев в ожидаемом периоде выплаты пенсии по старости.
7. Накопительная часть трудовой пенсии7.1. Рассмотрим накопительную часть трудовой пенсии, на которую возлагаются надежды в отдаленной перспективе. Принципиальное значение имеет ответ на вопрос: в чьей собственности находятся эти накопления — застрахованного или государства? Средства бюджета Пенсионного фонда являются федеральной собственностью — это закреплено в федеральном законе «Об обязательном пенсионном страховании в Российской Федерации» (п. 1 ст. 16). Они и ранее, когда еще не было накопительной части трудовой пенсии, признавались федеральной собственностью. Теперь эта часть появилась, однако средства, предназначенные для ее выплаты, также признаются федеральной собственностью. Следовательно, застрахованного принуждают часть страховых пенсионных взносов вносить для финансирования накопительной части его пенсии, лишая при этом полномочий собственника.
7.2. Какой может оказаться судьба накоплений застрахованного? При определенных условиях они начнут ему возвращаться, но не ранее чем по достижении пенсионного возраста. Вполне вероятны случаи, когда он не получит всю сумму накоплений, например в связи с тем, что не проживет весь ожидаемый период выплаты пенсии по старости (то есть 19 лет). Более чем для половины вышедших на пенсию вероятность такой продолжительности жизни после выхода на пенсию весьма проблематична. Достигших 80 лет мужчин и 75 лет женщин в несколько раз меньше тех, кто достигает соответственно 60 и 55 лет.
Накопления граждан, которые не проживут «ожидаемый период», останутся у государства. Не предполагается их выплачивать и другим пенсионерам, которые проживут дольше данного периода, поскольку закон предусматривает выплату накопительной части трудовой пенсии только в пределах индивидуальных накоплений.
Что произойдет с накоплениями граждан, которые не доживут до пенсионного возраста? В случае смерти застрахованного, в том числе инвалида, до достижения пенсионного возраста и установления ему пенсии по старости накопления могут быть выплачены только определенным родственникам, то есть они не наследуются ни по закону, ни по завещанию.
Таким образом, значительные суммы накоплений застрахованных, учтенные в специальной части их индивидуального лицевого счета, полностью переходят в распоряжение государства, при этом они не будут перераспределяться между другими застрахованными. Правовой режим таких средств в законах не прописан.
7.3. Новые пенсионные законы не решают также проблему сохранения реальной ценности пенсионных накоплений. Реальный рост накопительной части трудовой пенсии маловероятен, если вспомнить судьбу вкладов населения, доверенных государственному банку, именуемому ныне Сбербанком России, в котором более половины акций принадлежит государству. Эти вклады исчезли, как и многие приватизационные чеки. В памяти населения еще и дефолт августа 1998 г., когда рублевые сбережения обесценились в несколько раз. Даже ныне Сбербанк России выплачивает доходы в виде процентов по вкладам населения значительно ниже уровня роста цен на потребительские товары и услуги. При таких условиях рассчитывать на реальный рост накоплений в специальной части индивидуального счета вряд ли можно. Нет даже соответствующих гарантий сохранения покупательной способности накопленных сумм со стороны государства.
7.4. Намного ли возрастет общий размер трудовой пенсии за счет ее накопительной части, если накопления сохранятся?
Накопительная часть трудовой пенсии (условно НЧ) определяется просто. Она равна частному от деления суммы пенсионных накоплений (условно ПН) на ожидаемый период выплаты пенсии по старости (условно Т), который составляет 228 месяцев (19 лет).
Допустим, что в среднем отчисления того, кто выйдет на пенсию через 19 лет (это ожидаемый период выплаты пенсии по старости), составляют 5% заработка в месяц. Следовательно, накопительная часть трудовой пенсии также составит 5% заработка в месяц. Вся сумма трудовой пенсии, включая базовую (8%), страховую (7%) и накопительную (5%) части, будет равна 20%. Кстати, такой средний уровень замещения пенсией заработка и предусмотрен в перспективе в расчетах Пенсионного фонда. Столь низкого уровня пенсионного обеспечения по сравнению с заработком нет ни в одной развитой стране! Вполне очевидно, что уровень пенсии в среднем около 20% заработка не обеспечит даже скудное пропитание человека (в связи с низкими заработками на питание в России расходуется в среднем примерно 60% заработка).
Таким образом, предлагаемая пенсионная реформа не разрешает проблемы повышения уровня пенсионного обеспечения не только в ближайшей, но и в отдаленной перспективе.
8. Минимальные и максимальные размеры пенсий, дифференциация уровня пенсионного обеспечения в зависимости от трудового вклада (продолжительности работы и уровня оплаты труда)8.1. Одним из основных недостатков девальвированной пенсионной системы, сложившейся к концу 2001 г., являлся крайне низкий минимальный размер базовой пенсии — пенсии по старости (185—222 руб.), что практически привело к занижению уровня всех пенсий. Указом Президента Российской Федерации введена совокупная минимальная пенсионная выплата, ее размер к концу 2001 г. составил 660 руб. Такая выплата установлена для пенсионеров, имеющих полный трудовой стаж. Их пенсия, со всеми надбавками и компенсационными выплатами, не могла быть менее указанной суммы. Для всех остальных пенсионеров минимальная пенсия вместе с компенсационной выплатой была, как правило, несколько ниже.
В Федеральном законе «О трудовых пенсиях в Российской Федерации» предусматривается, что сумма базовой и страховой частей трудовой пенсии по старости для всех пенсионеров, в том числе и для указанных выше (подчеркнем еще раз, для тех пенсионеров, которые имеют стаж 25 и 20 лет или более), не может быть менее той же суммы (п. 8 ст. 14). Эта сумма примерно в два раза ниже прожиточного минимума.
Для всех других получателей трудовых пенсий, в том числе инвалидов I и II групп, имеющих неполный трудовой стаж, инвалидов 111 группы (наиболее легкая степень инвалидности), нетрудоспособных членов семьи кормильца (на каждого из них, включая детей, потерявших одного из родителей, и детей-сирот), устанавливается тот же минимальный размер пенсии — 660 руб. (п. 4 ст. 15, п. 4 ст. 16).
Налицо явная социальная несправедливость. Выход из создавшейся ситуации простой — необходимо прежде всего повысить минимальную сумму базовой и страховой частей трудовой пенсии для пенсионеров, имеющих длительный трудовой стаж.
8.2. Максимальная сумма базовой, страховой и накопительной частей пенсии в случае назначения ее после 1 января 2001 г. не устанавливается. Она зависит лишь от общей суммы уплаченных страховых взносов, которая может оказаться высокой. При установлении пенсии по старости в таких случаях общий размер трудовой пенсии окажется в несколько раз выше пенсии граждан, которым она назначена до 1 января 2002 г., поскольку у них максимальный предел пенсии ограничен суммой 1504 руб.
На наш взгляд, подобная ситуация нежелательна и требует соответствующего разрешения, то есть введения для пенсионеров, которым пенсия установлена до 1 января 2002 г., таких же правил исчисления пенсии, как и лицам, выходящим на пенсию позднее, либо установления для последних также максимального размера пенсии.
8.3. Законом предусматривается дифференциация уровня страховой части трудовой пенсии лишь в зависимости от объема внесенных страховых взносов для граждан, которые получат пенсию после 1 января 2002 г.
Они могут получать равную страховую пенсию при стаже в 5, 10, 20,30 лет и более или даже получать пенсию при стаже, допустим, в 10 лет значительно выше, чем при стаже 40 лет и более. В то же время дифференциация в размерах пенсий в зависимости от продолжительности трудовой и иной общественно полезной деятельности у граждан, вышедших на пенсию ранее, сохраняется (при превышении трудового стажа по сравнению с требуемым размер пенсии увеличивается, а при отсутствии требуемого стажа — уменьшается).
В итоге можно сделать вывод, что в Федеральном законе «О трудовых пенсиях в Российской Федерации» уровень пенсионного обеспечения граждан, которые выйдут на пенсию через несколько лет, не будет связан вообще с продолжительностью трудового (страхового) стажа как с одним из критериев, положенных в основу систем пенсионного обеспечения не только в нашей стране, но и в других странах. Поскольку у лиц, ушедших на пенсию до 1 января 2002 г., трудовой (страховой) стаж имеет юридическое значение не только для возникновения права на пенсию, но и при определении ее размера, можно также констатировать, что новый пенсионный закон закрепляет неравенство в пенсионных правах граждан в зависимости от времени установления им пенсии (до 1 января 2002 г. или позднее). Между тем, согласно Конституции, государство должно гарантировать равные права граждан независимо от каких-либо обстоятельств, в том числе, естественно, независимо и от времени установления пенсии (п. 2 ст. 19).
9. О трудовых и государственных пенсиях. Понятие пенсии9.1. Государственными пенсиями в России (как в прошлом и в СССР) считались все пенсии, которые выплачивались за счет средств, находящихся в распоряжении государства (федеральный бюджет, бюджет Пенсионного фонда) и устанавливались федеральной властью. Трудовые пенсии — также государственные пенсии, они выплачивались в соответствии с Законом «О государственных пенсиях в Российской Федерации» от 20 ноября 1990 г. за счет средств Пенсионного фонда, которые являются федеральной собственностью так же, как и федеральный бюджет. Федеральный закон «О трудовых пенсиях в Российской Федерации» предусматривает, что базовая часть трудовой пенсии выплачивается за счет федерального бюджета, а остальные части этой пенсии — за счет обязательных пенсионных страховых взносов, оба эти источника — собственность государства. Устанавливаются трудовые пенсии законом так же, как и другие государственные пенсии, что соответствует ст. 39 Конституции страны.
Однако в этом законе трудовые пенсии не называются государственными, они как бы противопоставляются другим — «государственным» пенсиям, которые устанавливаются согласно Закону «О государственном пенсионном обеспечении в Российской Федерации».
Детальный анализ двух названных законов дает основание предположить, что трудовые пенсии исключены из системы государственных пенсий не случайно, учитывая что государство не выделяет средств для выплаты трудовых пенсий из федерального бюджета (кроме части единого социального налога, который образуется практически за счет страховых платежей), оно не гарантирует необходимый уровень пенсионного обеспечения, действенную систему индексации пенсионных выплат и даже сохранность реальной ценности страховых платежей, зачисляемых в специальную (накопительную) часть индивидуального лицевого счета, не говоря уже об их приросте. Не исключается, что в перспективе в ведение Пенсионного фонда имеется в виду передать решение всех вопросов, связанных с установлением и выплатой трудовых пенсий (об этом свидетельствуют, в частности, некоторые предложения об управлении средствами обязательного пенсионного страхования, разработанные Пенсионным фондом).
9.2. Согласно Закону «О трудовых пенсиях в Российской Федерации», трудовая пенсия — это «ежемесячная денежная выплата в целях компенсации гражданам заработной платы или иного дохода, которые получали застрахованные лица перед установлением им трудовой пенсии либо утратили нетрудоспособные члены семьи застрахованных лиц в связи со смертью этих лиц, право на которую определяется в соответствии с условиями и нормами, установленными настоящим Федеральным законом». Такое определение пенсии, ничего общего не имеющее с правовой дефиницией, не соответствует, во-первых, содержанию закона и, во-вторых, не основывается на теоретических постулатах, которые используются уже многие годы в большинстве развитых стран. Трудовая пенсия — это прежде всего государственная пенсия, ибо она устанавливается законом и выплачивается за счет средств, находящихся в распоряжении государства, о чем уже говорилось. Ее назначение — материальное обеспечение человека при наступлении определенных событий — страховых случаев. Компенсация утраченного заработка или иного дохода — всего лишь способ определения размера пенсии, исчисление ее на основе прошлого заработка.
Закрепление в законе указанного выше определения пенсии — это практически попытка подведения теоретической базы для установления в дальнейшем ограничений в выплате пенсий работающим пенсионерам. Страховая (трудовая) пенсия по старости уже давно признается пенсией, заработанной трудом, уплатой за счет работника обязательных страховых платежей, в связи с чем она обычно выплачивается и тем пенсионерам, которые продолжают трудовую деятельность. Надо также учитывать, что правила выплаты пенсии работающим пенсионерам в значительной степени зависят от уровня пенсионного обеспечения. Когда этот уровень низкий (как в России, где его существенное увеличение пока еще не предвидится), пенсия работающим пенсионерам должна выплачиваться без каких-либо ограничений.
Следует также отметить, что после признания необходимости выплаты пенсии работающим пенсионерам и внесения соответствующей поправки об этом в закон, в нем все же сохранились некоторые нормы, ограничивающие права граждан, работающих ко времени обращения за пенсией.
10. Индексация пенсионных выплатЗаконом «О трудовых пенсиях в Российской Федерации» предусматривается индексация всех трех частей трудовых пенсий. Однако предлагаемая система их индексации явно не обеспечивает сохранения реального уровня пенсий.
10.1. Базовая часть трудовой пенсии «индексируется с учетом темпов инфляции в пределах средств, предусмотренных на эти цели в федеральном бюджете и бюджете Пенсионного фонда Российской Федерации на соответствующий финансовый год» (п. 6 ст. 17). Далее указано, что «коэффициент индексации и ее периодичность определяются Правительством». Что это означает? То, что индексацию намечено осуществлять не по фактической инфляции, а по предполагаемой, которая, как показывает практика последних лет, всегда значительно ниже фактической (почти вдвое). К тому же средства на индексацию в указанных бюджетах могут и не предусматриваться или предусматриваться не в полном объеме. Наконец, индексироваться эта часть трудовой пенсии будет в лучшем случае в конце года, а более вероятно — в начале следующего с учетом итогов истекшего года, которые могут оказаться хуже ожидаемых при утверждении бюджетов.
Следовательно, при фактической инфляции, допустим, в 20%, а запланированной в 10 пенсия повышается в начале следующего года лишь на 10%, да и то если на эти цели предусматривались соответствующие ассигнования.
Таким образом, базовая пенсия в течение года неминуемо будет снижаться, а перспектива восстановления ее реального уровня достаточно ясно не определена.
10.2. Страховая часть пенсии индексируется иначе: при росте цен за каждый календарный квартал не менее чем на 6% — один раз в три месяца с 1 числа месяца, следующего за первым месяцем очередного квартала, то есть с 1 февраля, 1 мая, 1 августа и с 1 ноября; при меньшем уровне роста цен, но не менее чем на 6% за каждое полугодие, — один раз в шесть месяцев, то есть с 1 августа и 1 февраля, если в течение соответствующего полугодия не производилась индексация по кварталам; в случае роста цен за соответствующее полугодие менее чем на 6% — один раз в год с 1 февраля, если в течение года не проводилась индексация по кварталам и полугодиям (п. 7 ст. 17).
Здесь возможны различные варианты, но очевидно, что эта довольно сложная система индексации пенсионных выплат не лучшая, при такой системе пенсии могут не индексироваться длительное время: по полгода и даже более. Подобная система индексации вряд ли приемлема, учитывая крайне низкие размеры российских пенсий, когда пенсионеры считают каждый рубль.
Но и это еще не все. Коэффициент индексации размера страховой части трудовой пенсии определяется также Правительством и не может превышать за тот же период коэффициента индексации базовой части трудовой пенсии. А ведь уровень инфляции не планируется по кварталам, полугодиям, он определяется в расчете на год и, как отмечалось, занижается преднамеренно.
Необходим более эффективный и справедливый вариант корректировки как базовой, так и страховой частей трудовой пенсии, учитывающий неблагоприятную пенсионную ситуацию, сложившуюся в России. Пенсию следует повышать незамедлительно, если рост цен на потребительские товары и услуги со времени предыдущего повышения составил, например, 3% или более.
Что касается накопительной части трудовой пенсии, то она подлежит лишь ежегодной индексации с 1 июля года, следующего за тем годом, на который приходится ее назначение (п. 9 ст. 17). Таким образом, в течение периода от 6 месяцев до 1,5 лет она вообще не пересчитывается. Перерасчет ее осуществляется лишь с учетом доходов от инвестирования средств пенсионных накоплений и изменения ожидаемого периода выплаты пенсии по старости. Весьма странно, но перерасчет этой части трудовой пенсии в связи с инфляцией не предусмотрен. Следовательно, при росте номинальной суммы этой части пенсии ее реальный уровень может даже снизиться. В целом можно сделать вывод о том, что система индексации пенсионных выплат, установленная законом, хуже действовавшей ранее, ее параметры как и прежде зависят от усмотрения Правительства.
11. Изменения в пенсионном обеспечении по старости11.1. Общий пенсионный возраст для пенсии по старости сохраняется прежний — 60 лет для мужчин и 55 лет для женщин. Напомним, что в концепции реформы пенсионного обеспечения, одобренной Правительством, содержалось предложение о повышении возраста. Отказ от повышения пенсионного возраста не случаен: разработчики законопроектов учли, что пенсионный возраст в нашей стране низкий лишь формально, в действительности он не ниже, чем в других развитых странах, где хронологический пенсионный возраст обычно выше на несколько лет (на 5 лет для мужчин и 10 лет для женщин, в большинстве стран возрастной ценз для женщин такой же, как и для мужчин). Почему?
Примерно половина наших соотечественников не доживает до российского низкого пенсионного возраста (мужчин больше половины) и после получения пенсии даже в низком возрасте пенсионный период их жизни короче, чем зарубежных коллег, которые вышли на пенсию в более высоком возрасте.
Такова печальная реальность: в России смертность значительно выше, чем в других развитых странах, в том числе и в старших возрастных группах. Видимо, учитывалось также, что в ближайшие годы абсолютная численность пенсионеров не будет увеличиваться (достигает пенсионного возраста сравнительно немногочисленное поколение, рожденное в годы войны).
Однако надо иметь в виду, что проблема некоторого постепенного повышения пенсионного возраста остается, ибо оптимизация пенсионной нагрузки на занятое население за счет более позднего установления пенсии по старости сохраняется, хотя есть немало других средств и способов ее облегчения. Эта проблема может быть решена лишь после того, как отпадут социально-экономические причины, объективно порождающие увеличение пенсионной нагрузки (преодоление резкого снижения рождаемости, высокой смертности трудоспособного населения, сокращения численности незанятого населения и т.п.), а также в результате значительного повышения уровня и качества жизни. Стремление государства как можно быстрее сократить затраты на социальную сферу вполне очевидны. В связи с этим, на наш взгляд, не исключается, что в ближайшие годы будет предпринята попытка повысить пенсионный возраст без учета необходимости преодоления до этого неблагоприятной социально-экономической обстановки, сложившейся в стране.
11.2. Несмотря на то, что пенсионный возраст пока еще сохраняется прежний, в законе содержится ряд норм, принуждающих граждан после достижения пенсионного возраста воздержаться от назначения пенсии. В данном случае речь идет об экономическом принуждении, обусловленном в конечном счете низким уровнем пенсионного обеспечения. Какие же нормы закона стимулируют более поздний переход на пенсию? Прежде всего это основное концептуальное положение закона, в силу которого выплата страховой и накопительной частей трудовой пенсии производится в пределах учтенных сумм страховых взносов. Через некоторое время люди поймут, что в пенсионный период своей жизни они могут рассчитывать на получение этих частей трудовой пенсии лишь в объеме внесенных сумм, а далее сохраняется право на получение только базовой пенсии (на начало 2002 г. это всего 450 руб.). Поведение тех, кому до пенсионного возраста еще далеко — 10 и более лет, очевидно, будет определяться тем, что закон не предусматривает возможности получения родственниками пенсионера накопленных им средств в случае его ранней кончины после назначения пенсии, когда значительная часть этих средств не успеет вернуться к пенсионеру в виде пенсионной выплаты.
11.3. Что касается стажа как одного из традиционных условий в пенсионных системах всех стран, то его длительность практически теряет существенное значение для определения права на пенсию и ее размера. Для назначения пенсии по старости требуется не менее пяти лет страхового стажа. Исчезают дифференциация в продолжительности стажа, требуемого для мужчин и женщин, и само понятие «пенсия по старости при неполном трудовом стаже».
Однако для граждан, которые уже являются пенсионерами, значение стажа сохраняется в полном объеме. В этом также проявляется неравенство пенсионных прав граждан, обусловленное временем установления им пенсии. Это неравенство существенно усугубляется новыми правилами, ограничивающими включение в страховой стаж иной деятельности, с которой Закон «О государственных пенсиях в Российской Федерации» от 20 ноября 1990 г. связывал определенные правовые последствия в пенсионном обеспечении граждан.
12. Изменения в пенсионном обеспечении по инвалидности12.1. Законом «О трудовых пенсиях в Российской Федерации» (п. 3 ст. 8) предусматривается, что пенсия по инвалидности, в том числе вследствие общего заболевания, устанавливается независимо от продолжительности страхового стажа. Следовательно, для назначения трудовой пенсии по инвалидности необходим лишь факт работы, то есть работа хотя бы не менее одного дня в течение всей жизни. Подобного условия нет ни в одной страховой системе. Это практически дискредитирует систему трудовых пенсий по инвалидности (как и пенсий по старости, для получения которых в полном объеме необходим стаж всего в 5 лет).
То же относится к трудовым пенсиям по случаю потери кормильца: ранее требовался соответствующий трудовой стаж кормильца в зависимости от его возраста ко дню смерти, новый закон предусматривает назначение данной пенсии независимо от длительности трудового стажа кормильца. По ориентировочным расчетам, введение бесста-жевых трудовых пенсий по инвалидности и по случаю потери кормильца сократит численность граждан, получающих социальные пенсии, примерно на 500—600 тыс. человек. Соответственно возрастет численность граждан, получающих трудовые пенсии. В итоге уменьшаются расходы федерального бюджета на выплату социальных пенсий и возрастут расходы Пенсионного фонда на выплату за счет страховых взносов трудовых пенсий, причем в большей степени, чем сократятся расходы федерального бюджета. Это произойдет за счет того, что размер трудовой пенсии (базовой и страховой ее частей) не может быть менее 660 руб. в месяц, а размер социальной пенсии значительно ниже.
В то же время, согласно статье 15 указанного выше закона, размер страховой части пенсии по инвалидности определяется с учетом нормативной продолжительности страхового стажа. Она составляет для инвалида, не достигшего 19 лет, 12 месяцев и увеличивается на 4 месяца за каждый полный год возраста, начиная с 19 лет, но не более чем до 180 месяцев (15 лет). По ранее действовавшим правилам при наступлении инвалидности до 20 лет пенсия устанавливалась независимо от продолжительности общего трудового стажа, до 23 лет при наличии общего трудового стажа не менее одного года, а в возрасте 23 лет стаж, равный одному году, увеличивался на 4 месяца за каждый полный год возраста, но не более чем до 15 лет. Значит, раньше 4 месяца прибавлялись к стажу, равному году, за каждый полный год возраста после 22 лет, а теперь после 19 лет, то есть на 3 года понизился возраст, когда требуется стаж максимальной продолжительности (15 лет).
Существенно изменилось и правило о том, к какому времени необходимо иметь указанный выше стаж: ко времени наступления инвалидности или ко времени обращения за пенсией. Ранее действовавшее правило предусматривало, что стаж определяется по возрасту ко времени наступления инвалидности, а теперь ко дню, с которого назначается страховая часть трудовой пенсии. Между тем нередко возраст ко времени наступления инвалидности ниже возраста к тому дню, с которого назначается пенсия, — следовательно, требования к продолжительности трудового стажа возросли.
Не менее важно и другое различие в условиях пенсионного обеспечения инвалидов: раньше требовался общий трудовой стаж, а ныне — страховой стаж. Страховой стаж по своему содержанию значительно уже, в него не включается ряд периодов, которые учитывались в общем трудовом стаже.
12.2. Подействовавшим до 1 января 2001 г. правилам уровень трудовых пенсий по инвалидности в тяжелой ее степени (I и II групп) был, как правило, несколько выше пенсий по старости: пенсии по инвалидности I и II групп устанавливались в размере 75% заработка, а пенсия по старости при полном стаже — в размере от 55 до 75% заработка.
Так же решается проблема уровня пенсионного обеспечения указанных инвалидов и в других странах. Причем для установления пенсии по инвалидности в полном размере требуется стаж значительно меньшей продолжительности, чем для получения пенсии по старости (то есть такой стаж, который они реально могли приобрести по своему возрасту ко времени наступления инвалидности).
При оценке пенсионных прав застрахованных закон предусматривает (п. 2 ст. 30) равный размер пенсии по инвалидности и пенсии по старости лишь в том случае, если страховой стаж инвалида не менее 25 и 20 лет (соответственно у мужчин и женщин). Подавляющее большинство инвалидов (более 90%) такого стажа не имеют, в связи с чем их пенсия по инвалидности окажется значительно ниже пенсии по старости, получить которую они смогут лишь после достижения пенсионного возраста, что маловероятно, поскольку у инвалидов гораздо меньше шансов дожить до такого возраста, чем у здоровых людей.
Различия в уровне пенсий по инвалидности и по старости, когда уровень последних стал выше, обозначились уже в 1998 г. в связи с введением индивидуального коэффициента пенсионера. До этого, как уже указывалось, пенсия по инвалидности была, как правило, выше пенсии по старости до 20%, за исключением случаев, когда стаж у пенсионера по старости превышал требуемый на 20 лет или более. Новые правила неблагоприятно отразятся в основном на пенсии инвалидов II группы, у которых базовая часть пенсии вдвое ниже базовой части пенсии инвалидов I группы (450 вместо 900 руб.).
12.3. Закон коренным образом меняет концепцию инвалидности, давно уже принятую во всех цивилизованных странах, в том числе и в России. Она основана на высокогуманном отношении общества (государства) к инвалидам, которое отказалось видеть в человеке только рабочую силу и признало необходимым оказывать инвалидам материальную поддержку в виде пенсии в зависимости от ограничения их жизнедеятельности, а не только от степени потери ими профессиональной трудоспособности, хотя немало инвалидов могут трудиться, в том числе по профессиям и специальностям, требующим высокого уровня профессиональной подготовки.
Инвалидов в нашей стране почти 11 млн человек. Их численность увеличивается, что вполне закономерно, поскольку этот процесс отражает условия жизни людей, состояние охраны их здоровья, а они не улучшаются.
Все инвалиды получают какую-либо пенсию. Недавно состоялся Всероссийский съезд инвалидов, который констатировал, что социальное положение инвалидов по-прежнему остается неблагополучным. Уровень пенсии составляет в среднем около 60% прожиточного минимума, только каждый десятый инвалид имеет возможность устроиться на работу, да и то, как правило, на низкооплачиваемую. Съезд решительно высказался против внедрения принципа адресной социальной политики как явно антигуманной и несвоевременной акции.
Судя по закону (пп. 1, 2 ст. 8), наряду с установлением инвалидности предстоит определять и степень «ограничения способности к трудовой деятельности» (какой — профессиональной или общей, в законе не указывается, хотя это весьма важно). При этом устанавливается определенный «переходный период» для реализации данного положения: до 1 января 2004 г. автоматически будет применяться правило о соответствии I, II и III групп инвалидности III, II и I степеням ограничения способности к трудовой деятельности.
Подобный подход к инвалидности действовал в нашей стране в далеком прошлом. Инвалиды труда в то время подразделялись на 6 групп инвалидности, при трех из них (легких) — пенсии не устанавливались. В начале 1932 г., то есть 70 лет назад, разделение инвалидов на 6 групп было упразднено. С тех пор наступление инвалидности влечет установление пенсии.
Выплата с начала 2004 г. пенсии по инвалидности лишь тем инвалидам, которые имеют ограничения способности к трудовой деятельности, означает, что до наступления этого срока предстоит переосвидетельствовать всех инвалидов, очевидно и тех из них, которым инвалидность установлена пожизненно. Тем, кто не пройдет переосвидетельствование, выплата пенсии, видимо, будет прекращена. Соответствующие правила определения ограничения способности к трудовой деятельности установит Правительство, а оно намерено выплачивать пенсию лишь тем инвалидам, которые имеют ограничения способности к трудовой деятельности не менее чем на 50%.
Реализация данного нововведения приведет к ряду негативных последствий: многие граждане, признанные инвалидами и получающие пенсии, лишатся ее, если при очередном переосвидетельствовании установят, что они потеряли трудоспособность менее чем на 50%; право граждан на получение пенсии по инвалидности будет зависеть от времени установления им инвалидности (до 1 января 2002 г. или позднее) и т.п.
12.4. Граждане, инвалидность которых наступила вследствие совершения умышленного уголовно наказуемого деяния, установленного в судебном порядке, или умышленного нанесения ущерба своему здоровью, лишаются права на получение трудовой пенсии (п. 4 ст. 8). При этом причинно-следственная связь инвалидности (или смерти кормильца) с совершением умышленного уголовно наказуемого деяния или умышленного нанесения ущерба своему здоровью определяется органами государственной службы медико-социальной экспертизы (п. 2 ст. 8). Указанная норма практически устанавливает равные правовые последствия для несопоставимых случаев и возлагает на органы государственной службы медико-социальной экспертизы выполнение несвойственных ей функций.
В данном случае предпринята попытка реанимировать правило (первое из названных выше), которое было установлено в нашей стране в 1929 г., а затем с некоторыми изменениями в 1956 г. В 1990 г. оно было отменено в связи с тем, что носило характер дополнительного наказания, сверх тех наказаний, которые предусматривались Уголовным кодексом. В 1956 г. эта норма гласила: «В тех случаях, когда инвалидность обратившегося за пенсией наступила в связи с совершением им преступления, за которое он был осужден к лишению свободы, пенсия по инвалидности назначается при условии погашения или снятия судимости». Содержание нормы нового закона значительно отличается от прежней нормы: оно устанавливает основания для лишения права на пенсию за любое умышленное уголовно наказуемое деяние, установленное в судебном порядке, даже такое наказание, которое не связано с лишением свободы и т.д. При этом предлагается лишить права на пенсию на «всю оставшуюся жизнь», в том числе после того, как судимость погашена или снята либо осужденный амнистирован.
Попытки реанимации указанной нормы явно неудачны, при этом не учтено, что затронутая проблема уже являлась предметом рассмотрения Конституционного суда Российской Федерации, признавшего противоречащим Конституции положение Закона «О государственных пенсиях в Российской Федерации» от 20 ноября 1990 г., лишавшего права на получение пенсии граждан, отбывающих уголовные наказания в виде лишения свободы. Что касается лишения права на трудовую пенсию по инвалидности граждан, умышленно нанесших ущерб своему здоровью, то эта норма просто абсурдна; подобной нормы в российском законодательстве ранее никогда не содержалось. Нет ее и в нормативных актах других стран. В советском законодательстве есть правило (оно действует и сейчас), что пособие по временной нетрудоспособности не выдается «рабочим и служащим, умышленно причинившим вред своему здоровью с целью уклонения от работы или других обязанностей». Это совсем иная ситуация.
Надо иметь в виду, что случаев преднамеренного «самоувечья» с целью получения пенсии пока еще не выявлено. Подобное происходит в жизни, но не с целью получения пенсии, а в результате тяжелых психических заболеваний и расстройств, чаще всего вследствие попыток самоубийств (суицида), число которых в России с каждым годом возрастает, и они вызваны иными причинами, среди которых доминируют социально-экономические.
12.5. Федеральный закон «О трудовых пенсиях в Российской Федерации» предусматривает, что право на трудовую пенсию имеют граждане Российской Федерации, застрахованные в соответствии с Федеральным законом «Об обязательном пенсионном страховании в Российской Федерации» (ч. 1 ст. 3). Согласно этому закону (п. 1 ст. 7), «застрахованные лица — это лица, на которых распространяется обязательное пенсионное страхование». Далее перечисляются категории граждан, за которых уплачиваются страховые взносы.
Преднамеренно или «случайно» из круга лиц, обеспечиваемых трудовой пенсией по инвалидности, исключены учащиеся различных учебных заведений профессионального образования, бывшие военнослужащие, лица рядового и начальствующего состава органов внутренних дел и некоторые другие категории граждан, не являющиеся застрахованными. В связи с этим все они, а в случае их смерти — члены их семей исключены из системы трудовых пенсий по инвалидности и по случаю потери кормильца. Согласно новым законам, им назначат не трудовую, а социальную пенсию, размер которой ниже размера трудовой пенсии. До 1 января 2002 г. всем указанным выше гражданам устанавливалась трудовая пенсия.
13. Изменения в пенсионном обеспечении семей, потерявших кормильца13.1. Пенсиями по случаю потери кормильца уже давно обеспечиваются в основном дети. Какую пенсию предлагается устанавливать на каждого ребенка? Базовую часть в размере 225 руб., а на ребенка, потерявшего обоих родителей, или ребенка умершей одинокой матери — 450 руб. Разница всего 225 руб. Страховая часть пенсии практически ничтожна, на каждого ребенка она будет тем меньше, чем больше число детей, а накопительной части этой пенсии закон вообще не предусматривает (пп. 1, 2, 3 ст. 16 Федерального закона «О трудовых пенсиях в Российской Федерации»).
Обнадеживает лишь то, что общий размер двух частей трудовой пенсии по случаю потери кормильца — базовой и страховой — не может быть менее 660 руб. в месяц. Это примерно половина прожиточного минимума ребенка и в целом, видимо, на данном этапе приемлемо для неполной семьи (семья с одним родителем).
Плохо то, что пенсия по случаю потери кормильца круглого сироты составит, как правило, ту же сумму 660 руб. в месяц.
В свое время проблема уровня пенсионного обеспечения детей — круглых сирот тщательно изучалась экономистами и юристами. Было признано необходимым на каждого такого ребенка устанавливать пенсию в твердом размере, равном полуторной сумме минимального размера пенсии по старости (он равнялся прожиточному минимуму).
Вполне очевидно, что пенсия на ребенка — круглого сироту объективно должна быть значительно выше, чем на ребенка, потерявшего одного из родителей. Так было всегда в СССР и в России (до девальвации пенсионной системы). В других странах сиротская пенсия также значительно выше, ее размер содействует принятию детей-сирот на воспитание в семьи и их усыновлению.
Размер пенсии на ребенка-сироту целесообразно повысить хотя бы вдвое и определить его на уровне прожиточного минимума, а не в размере, рассчитанном на ребенка, потерявшего одного из родителей,
13.2. Еще более абсурдным, чем лишение права на трудовую пенсию по инвалидности некоторых граждан, представляется правило, содержащееся в том же законе (п. 12 ст. 9), в силу которого пенсии по случаю потери кормильца лишаются нетрудоспособные члены семьи умершего кормильца, если его смерть наступила вследствие совершения им умышленного уголовно наказуемого деяния, установленного в судебном порядке, или умышленного нанесения ущерба своему здоровью.
Подобной нормы никогда не содержалось ни в советском, ни российском пенсионном законодательстве. Нет также подобных аналогов и в зарубежном законодательстве цивилизованных стран. Кстати, пенсией на общих основаниях обеспечивались члены семьи даже тех граждан, в отношении которых применялась смертная казнь. Применение данной нормы приведет к тому, что нетрудоспособным членам семьи казненного кормильца будет по-прежнему выплачиваться трудовая пенсия, а членам семьи кормильца, погибшего, например, при совершении квартирной кражи или вследствие суицида, в установлении этой пенсии будет отказано.
В советском пенсионном законодательстве (до 1990 г.) предусматривалась возможность отказа в пенсии тому члену семьи умершего, инвалидность которого наступила вследствие совершения им (а не умершим) преступления, за которое он был осужден к лишению свободы (эта пенсия назначалась при условии погашения или снятия судимости, так же как и пенсия по инвалидности). Что касается детей, других нетрудоспособных членов семьи, в том числе граждан, инвалидность которых не была связана с совершением преступления, то они не лишались права на пенсию в случаях, когда смерть кормильца наступала вследствие перечисленных выше причин. Напомним: суицид — это следствие, как правило, тяжелых психических заболеваний и расстройств, обусловленных, как уже отмечалось, в основном социально-экономическими причинами. Применение рассматриваемой нормы закона приведет к тому, что пенсию не получат десятки тысяч семей, почти в каждой из которых имеются дети. (Таков масштаб суицида в России в современный тяжелый для нее период).
Ограничение пенсионных прав семей самоубийц — это недопустимый в цивилизованном обществе метод борьбы с этим социально значимым явлением. Трудно даже поверить, что данное решение предложили те, кто трудится в социальной сфере.
13.3. Федеральный закон «О трудовых пенсиях в Российской Федерации» сохраняет ранее закрепленное правило о том, что иждивение детей умерших родителей предполагается и не требует доказательств. В то же время он предусматривает (п. 4 ст. 9) изъятие изданного правила для детей, объявленных в соответствии с законодательством полностью дееспособными (очевидно, имеется в виду предусмотренная Гражданским кодексом эмансипация, позволяющая признавать полностью дееспособными лиц, достигших 16 лет). Это изъятие противоречит ратифицированной Россией Конвенции МОТ «О правах ребенка», в силу которой ребенком признается лицо, не достигшее 18 лет. Следовательно, у детей, не достигших 18 лет, должно быть абсолютное право на пенсию по случаю потери кормильца без каких-либо дополнительных условий и независимо от того, есть у них иной источник дохода или нет (например, в виде заработной платы, поскольку законодательство о труде допускает работу по трудовому договору с 15, а в некоторых случаях и с 14 лет).
14. Перерасчет пенсий14.1. Закон «О трудовых пенсиях в Российской Федерации», как уже выше говорилось, введен в действие с 1 января 2002 г. С этого срока необходимо пересчитать все ранее назначенные пенсии. Перерасчет пенсий производится по документам, имеющимся в пенсионном деле. Для перерасчета пенсии в некоторых случаях потребуется представление дополнительных документов (например, о заработке). Следует иметь в виду, что новым законом не предусмотрено каких-либо особых правил для определения срока, с которого пересчитывается пенсия. В законе лишь указано, что заявление пенсионера о перерасчете размера пенсии (или ее части) принимается при условии одновременного представления им всех необходимых документов. Что касается срока, с которого пересчитывается пенсия, то при повышении размера пенсии она увеличивается «с первого числа месяца, следующего за месяцем, в котором принято заявление о перерасчете размера пенсии (части пенсии) в сторону увеличения» (пп. 1, 2 ст. 20). Следовательно, перерасчет возможен с указанного срока, если к заявлению приложены все необходимые документы.
Из изложенных выше правил следует, что задержка представления всех необходимых для перерасчета документов приведет к задержке увеличения пенсии. При этом имеется в виду, что в новом законе нет каких-либо правил, позволяющих пересчитать пенсию со дня введения в действие закона (с 1 января 2002 г.). Между тем подобные правила крайне необходимы для обеспечения элементарной социальной справедливости. В прошлом они всегда устанавливались. Так, в Законе «О государственных пенсиях в Российской Федерации» от 20 ноября 1990 г. предусматривалось, что при представлении дополнительных документов после введения его в силу, дающих право на повышение размера ранее назначенной пенсии, пенсия пересчитывается со дня введения закона в действие, но не более чем за 12 месяцев. Перерасчет производился с 1 числа месяца, следующего за тем месяцем, в котором пенсионер обратился за перерасчетом пенсии, лишь в тех случаях, когда обращение за перерасчетом последовало по истечении более двух лет после введения закона в действие.
Отсутствие подобного правила в новом законе привело к серьезным негативным последствиям: вынужденному ажиотажному обращению пенсионеров за перерасчетом, очередям в органах, назначающих, пересчитывающих и выплачивающих пенсии, жалобам, а в итоге к издевательству над больными и старыми людьми. Это обернется и материальным ущербом для тех, кто не сможет быстро оформить необходимые дополнительные документы, поскольку перерасчет им будет произведен с более позднего срока. В выигрыше окажется только Пенсионный фонд, который благодаря такой «заботе» о пенсионерах сможет сэкономить значительные средства страховых взносов.
15. О Федеральном законе «О государственном пенсионном обеспечении в Российской Федерации»15.1. Цель этого Федерального закона заключается, как уже отмечалось, в том, чтобы правовое регулирование обеспечения пенсиями лиц, замещавших должности федеральной государственной службы и государственные должности федеральных государственных служащих (далее они именуются государственными чиновниками), усовершенствовать и поднять до уровня закона. Привилегированная система пенсионного обеспечения государственных чиновников введена в 1995 г. Указом Президента Российской Федерации. В развитие Указа в том же году Правительством принято соответствующее постановление. В последующем в эти акты вносились изменения и дополнения, однако суть их не менялась: государственные чиновники получили собственную систему пенсионного обеспечения, вопреки Конституции Российской Федерации, в соответствии с которой государственные пенсии устанавливаются только законом (п. 2 ст. 39), а равенство прав и свобод граждан гарантируется государством независимо не только от пола, расы, национальности, имущественного положения, но от должностного положения (п. 2 ст. 19).
Установление особых пенсий для чиновников, а точнее, существенных доплат к обычной пенсии, мотивировалось тем, что Федеральным законом «Об основах государственной службы в Российской Федерации» от 31 июля 1995 г. предусматривается введение для них пенсии за выслугу лет. Государственная Дума не сочла возможным ни в то время, ни позднее ввести особые пенсии для государственных чиновников, учитывая нищенский уровень пенсионного обеспечения в стране для основной массы населения. Эту миссию выполнил бывший Президент, посчитав, что это пробел в законодательстве.
Уровень пенсии государственных чиновников вместе с доплатой значительно выше пенсий остальных граждан (в среднем почти в три раза) и может достигать 75% полного фактического заработка (он почти вдвое превышает должностной оклад). При этом пенсия вместе с доплатой не ограничивается каким-либо максимальным размером, в связи с чем у некоторых бывших чиновников пенсия достигает 6—11 тыс. руб. (средний размер обычной пенсии по старости при полном стаже в настоящее время чуть выше 1000 руб.). Эти доплаты своевременно и в полном объеме индексируются, то есть увеличиваются одновременно с повышением оплаты труда тех государственных чиновников, которые продолжают государственную службу. Пенсионерам, оставившим государственную службу, пенсия с доплатой выплачивается в полной сумме при продолжении ими любой иной трудовой деятельности, независимо от размера заработка. Как известно, государственным чиновникам предусмотрено в 2002 г. существенно повысить уровень оплаты труда. Их пенсии возрастут в такой же степени, и разрыв в уровне пенсий простых граждан и государственных чиновников еще более увеличится.
Федеральный закон «О государственном пенсионном обеспечении в Российской Федерации» разрабатывался государственными чиновниками для себя. Он предусматривает не только сохранение для них всех пенсионных привилегий, но и дальнейшее их развитие. Закон, в частности,закрепляет их право на получение весомой доплаты (она теперь именуется пенсией за выслугу лет) не только к трудовой пенсии по старости, но и к пенсии по инвалидности, причем в любой ее степени, в том числе соответствующей III группе инвалидности.
Закон касается также пенсионного обеспечения кадровых военнослужащих, сотрудников милиции, полиции. В нем указывается, что их пенсионное обеспечение осуществляется в соответствии с Законом Российской Федерации «О пенсионном обеспечении лиц, проходивших военную службу, службу в органах внутренних дел, в учреждениях и органах уголовно-исполнительной системы, и их семей». Каких-либо возражений по поводу особых, более высоких норм пенсионного обеспечения для этих категорий граждан нет, учитывая специфику их службы. Такие системы пенсионного обеспечения существуют практически во всех странах. Функционирует такая особая система и в нашей стране (с 30-х годов прошлого века).
Что касается привилегированной пенсионной системы для чиновников, то ее необходимо упразднить как не соответствующую Конституции страны.
15.2. Федеральный закон «О государственном пенсионном обеспечении в Российской Федерации» регулирует пенсионное обеспечение военнослужащих, ставших инвалидами в период прохождения ими военной службы по призыву в качестве солдат, матросов, сержантов и старшин или не позднее трех месяцев после увольнения их с военной службы либо в случае наступления инвалидности позднее этого срока, но вследствие ранения, контузии, увечья или заболевания, которые получены в период прохождения военной службы, а также их семей, если гибель (смерть) военнослужащего наступила вследствие тех же причин. Этот закон регулирует также обеспечение граждан социальными пенсиями.
По существу в этом законе воспроизводятся условия пенсионного обеспечения, установленные прежним законом, в том числе касающиеся круга нетрудоспособных членов семьи погибших военнослужащих, которым предоставляется пенсия по случаю потери кормильца. Вместе с этим есть два обстоятельства, на которые следует обратить внимание.
Во-первых, содержащиеся в законе нормы об уровне государственных пенсий военнослужащим, проходившим военную службу по призыву в качестве солдат, матросов, сержантов и старшин, ставших инвалидами вследствие ранения, контузии и увечья или заболевания, полученных при защите Родины, в том числе в связи с пребыванием на
фронте, прохождением службы на территории других государств, где велись боевые действия, или при исполнении других обязанностей военной службы, явно занижены (п. 2 ст. 15). Так, пенсия инвалиду I группы, то есть полностью нетрудоспособному человеку, к тому же нуждающемуся в постоянном постороннем уходе, устанавливается в размере 1350 руб. в месяц (300% базовой части трудовой пенсии, равной 450 руб.), а инвалиду II группы (как правило, также полностью нетрудоспособному человеку) — в размере 1125 руб. в месяц (250% базовой части трудовой пенсии).
Предусматривая такие низкие размеры пенсионного обеспечения инвалидов из числа военнослужащих по призыву, закон и на будущее пролонгирует сложившийся в стране явно низкий уровень пенсионного обеспечения таких военнослужащих. Во всех странах для тех, кто исполнял свой воинский долг и пострадал при его исполнении, установлен значительно более высокий уровень пенсионного обеспечения. Такая норма предусматривалась и Законом 1990 г. при его введении: пенсия по инвалидности I и II групп вследствие военной травмы устанавливалась в размере, равном трехкратному прожиточному минимуму, а по инвалидности III группы — в сумме, равной половине указанного размера.
Данная проблема касается также и пенсий семьям военнослужащих, проходивших военную службу по призыву, погибших вследствие военной травмы. Размеры их пенсий также крайне низкие. Закон не предусматривает установление более высокой пенсии даже на детей погибших военнослужащих, которые являются круглыми сиротами (о чем уже говорилось выше), что игнорирует не только многолетнюю практику нашей страны, но и мировую практику.
Во-вторых, закон не предусматривает, что социальная пенсия может устанавливаться вместо трудовой. Между тем это следовало бы предусмотреть, поскольку социальная пенсия может быть выше трудовой. В Федеральном законе «О трудовых пенсиях в Российской Федерации» указывается, что гражданам, имеющим право на одновременное получение различных видов пенсий в соответствии с этим законом, устанавливается одна пенсия — по их выбору (п. 1 ст. 4). Однако в нем также нет нормы, допускающей возможность получения социальной пенсии вместо трудовой. Более того, из закона следует, что нельзя установить социальную пенсию, если имеется право на получение трудовой пенсии в связи с работой хотя бы в течение одного дня (п. 4 ст. 8, п. 11 ст. 9).
15.3. Согласно Закону «О государственном пенсионном обеспечении в Российской Федерации», социальная пенсия, назначенная гражданам, достигшим возраста 65 и 60 лет (соответственно мужчины и женщины), не выплачивается в период выполнения ими оплачиваемой работы (п. 2 ст. 11). По ранее действовавшему закону социальная пенсия выплачивалась работающим гражданам, в том числе и указанным выше, размер пенсии которых наиболее низкий (450 руб.). При этом учитывалось, что прожить на столь низкую пенсию практически просто невозможно. Данное ограничение введено вопреки здравому смыслу.
15.4. Пенсионное обеспечение с 1 января 2002 г. осуществляется по двум законам. Вполне очевидно, что решение однотипных вопросов не должно различаться. В указанных законах не содержится правовых норм, регулирующих многие вопросы, в связи с чем в правовом регулировании пенсионных и тесно связанных с ними отношений возникнет немало пробелов. Так, например, в Федеральном законе «О государственном пенсионном обеспечении в Российской Федерации» указывается, что выплата пенсии в период нахождения пенсионера в государственном или муниципальном стационарном учреждении социального обслуживания производится в порядке, предусмотренном для выплаты пенсии, назначаемой в соответствии с Федеральным законом «О трудовых пенсиях в Российской Федерации» (п. 4 ст. 24). Такая норма в указанном законе отсутствует (в указанных учреждениях находятся более 200 тыс. пенсионеров).
Законами не предусмотрены также правила выплаты пенсии по случаю потери кормильца за период нахождения детей на полном содержании в государственных и муниципальных учреждениях (в таких учреждениях находятся несколько сот тысяч детей, многие из которых дети-сироты), правила определения размеров пенсии по случаю потери кормильца-пенсионера и т.д.
Закон от 20 ноября 1990 г. «О государственных пенсиях в Российской Федерации», содержавший соответствующие нормы, утратил силу с 1 января 2002 г. С этого времени образуется, следовательно, правовой вакуум, который, видимо, будет восполняться усмотренческими решениями Пенсионного фонда и Минтруда Российской Федерации, что недопустимо в правовом государстве, каковым объявила себя Россия (п. 1 ст. 1 Конституции Российской Федерации).
Пенсионные законы, как и другие, должны иметь достаточно четкую и ясную логическую и смысловую структуру, а название статей — отражать их содержание. В этом отношении новые пенсионные законы явно ущербны, они готовились без участия специалистов высокой квалификации и опытных практических работников.
Итак, в результате реформы полностью разрушена распределительная пенсионная система России, основанная, как и в других развитых странах, на обязательном социальном страховании наемных работников, она заменена принудительной накопительной пенсионной системой, цель которой — концентрация за счет застрахованных значитальных финансовых ресурсов в федеральном бюджете и бюджете Пенсионного фонда, предназначенных для инвестиционных нужд. Реформа научно, экономически и юридически не обоснована, она не может в обозримой перспективе (до 20 лет) привести к стабильному уровню пенсионного обеспечения, гарантирующему достойную жизнь пенсионерам.
КОГДА ВЕРСТАЛСЯ НОМЕР
17 июня 2002 г. радиостанция «Эхо Москвы» передала в эфир следующее сообщение: «К 2004 году Пенсионный фонд России не сможет самостоятельно справиться с выплатой текущих пенсий.
По сведениям издания «Газета», к этому времени фонд будет испытывать дефицит в 29 миллиардов рублей. Еще через год размер бюджетной дыры вырастет в полтора раза. Это следствие накопительной системы, введенной в практику Пенсионного фонда — на выплату пенсий направляется лишь часть средств, остальное — аккумулируется на счетах. Между тем, указывает «Газета», доходность этих накоплений под большим вопросом, и увеличения пенсий за счет процентов по вкладам пока ждать не приходится».
Пресс-служба «Правозащитника»
